Note de décryptage : Amazonie, quelle politique commerciale et quelles régulations des multinationales pour s’attaquer aux racines du problème ?

mercredi 4 septembre 2019, par AITEC, Attac France

Face à l’émotion internationale suscitée par les feux de forêts en Amazonie et à l’indifférence de Jair Bolsonaro, Emmanuel Macron a annoncé, à la veille du G7 de Biarritz, que la France ne soutenait plus l’accord de commerce controversé entre l’Union Européenne et le Mercosur. Que penser de ce revirement ? Quelle est sa portée ? Est-ce suffisant ? Que préconiser ? Cette note de décryptage présente 7 recommandations qui dessinent les contours d’une politique commerciale et d’une régulation des multinationales permettant de s’attaquer à certaines racines du problème soulevé par la déforestation et les feux en Amazonie.

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Notre appréciation de l’annonce d’Emmanuel Macron

Bolsonaro ou pas, feux de forêts en Amazonie ou pas, l’accord UE-Mercosur est inacceptable. Il prolongerait le processus de libéralisation et de déréglementation des marchés et fonctionnerait en stimulant pour l’agrobusiness aujourd’hui montré du doigt ; il approfondira en outre une globalisation économique qui fait de l’intérêt des multinationales (ouverture des marchés, protection de leurs intérêts) un objectif supérieur à la protection de la planète, aux droits sociaux et droits des populations. Et c’est sans même considérer les atteintes aux libertés, aux droits et à la démocratie et le démantèlement des politiques de protection de l’environnement mené par Jair Bolsonaro (mais aussi par Mauricio Macri en Argentine et Mario Abdo Benitez au Paraguay). Cet accord n’aurait jamais dû être soutenu par Emmanuel Macron et son gouvernement.

Le rejeter purement et simplement ne devrait même pas faire débat en France et en Europe. C’est le message que 340 organisations de la société civile internationale avaient adressé aux décideurs politiques européens en juin 2019.
C’est donc bien tard qu’Emmanuel Macron a retiré son soutien à l’accord UE-Mercosur. En effet l’inaction et les exactions à l’encontre du climat et de la biodiversité de son homologue brésilien Jair Bolsonaro sont connues de tous les observateurs depuis le lendemain de son intronisation. Dès son installation au Palais de l’Aurore, le président a placé l’organisme responsable de veiller sur les territoires indigènes (Funai) sous l’autorité du ministère de l’agroalimentaire, qui représente les intérêts des grands propriétaires terriens. Il a également organisé la suppression de plus de 35 conseils nationaux de participation sociale et désarmé à la fois l’Agence de protection de l’environnement (Ibama) et l’Institut national de recherche spatiale (INPE) qui contrôle la déforestation. Le tout en réduisant les budgets de ces organismes, y compris en matière de prévention et lutte contre les incendies de forêts. La réforme du code forestier assouplit également les conditions d’appropriation légale de terres illégalement accaparées.

Le “Non” d’Emmanuel Macron n’est par ailleurs pas gravé dans le marbre : la secrétaire d’État chargée des Affaires européennes, Amélie de Montchalin, a indiqué que le refus français n’était pas définitif et qu’il pourrait être levé si l’exécutif brésilien changeait de politique.

Comment expliquer cette volte-face ?

La négociation de l’accord UE-Mercosur est achevée. L’accord politique est même conclu et son contenu a obtenu l’onction des 28 États-membres de l’UE en juin dernier, y compris de la France. Emmanuel Macron se félicitait alors d’un “bon accord”, allant “dans la bonne direction”, notamment par l’introduction de clauses supposées contraindre le Brésil à respecter ses engagements climatiques et à reforester. Présenté comme un levier “écologie contre commerce”, l’Elysée prétendait même que l’accord UE-Mercosur pourrait permettre de “replanter douze millions d’hectares” de forêt en Amazonie, alors que Jair Bolsonaro n’a jamais caché qu’il allait encourager la déforestation, et affaiblir les réglementations en la matière.

Cette volte-face d’Emmanuel Macron est avant tout, à ce stade, une manoeuvre tactique habile, davantage destinée à l’opinion publique française que prometteuse de résultats tangibles. Elle temporise face aux très vives critiques et aux mobilisations du monde agricole contre les accords Mercosur et CETA, et ce sans donner l’impression que le président français a opéré un choix de politique intérieure. En “débranchant” l’accord UE-Mercosur, de manière symbolique dans un premier temps, l’exécutif espère aussi apaiser les divisions grandissantes au sein de sa majorité parlementaire à ce sujet. On peut supposer que, pour se préserver la possibilité d’un vote favorable sur le CETA au Sénat en octobre ou, au pire, en seconde lecture à l’Assemblée nationale, l’exécutif cherche à opérer une distinction entre le “bon CETA” d’un côté et le “mauvais Mercosur” de l’autre. Dès lundi 26 août, la secrétaire d’État rattachée au ministère de la Transition écologique, Emmanuelle Wargon, prétendait ainsi que “la transition écologique est compatible avec le libre-échange”, explicitant l’objectif de l’exécutif : sauver le principe même de la libéralisation des marchés.

Portée de la décision sur l’accord UE-Mercosur

Le texte de l’accord UE-Mercosur, finalisé sur le plan politique et dont une première version est publiée par la Commission européenne, est actuellement soumis à un “processus de révision légale” et de traduction. Ce n’est qu’une fois ce processus achevé, sans doute au cours du premier semestre 2020, qu’il sera soumis au Conseil européen pour être approuvé par les 28 (ou 27) et que la Commission européenne obtiendra le mandat pour le signer. C’est alors seulement qu’Emmanuel Macron pourra, s’il maintient sa position, faire valoir son opposition à l’accord UE-Mercosur. Deux cas de figure sont possibles :
Si l’accord UE-Mercosur est présenté par la Commission européenne comme un accord mixte, c’est-à-dire relevant à la fois de la compétence de l’UE et de la compétence des États, alors l’opposition de la France vaudra veto.

Si la Commission parvient à le présenter comme un accord non-mixte, c’est-à-dire relevant exclusivement de la seule compétence de l’UE (ou alors si la Commission dissocie la partie “commerce” de l’accord des parties de coopération diplomatique, par exemple), alors l’opposition de la France ne suffira pas : c’est un vote à la majorité qualifiée qui se tiendra alors au Conseil et la France seule ne constitue pas une minorité de blocage.

Si la Commission semble à ce jour présenter l’accord UE-Mercosur comme un accord mixte, il reste de nombreuses incertitudes à lever et la France serait bien avisée, si elle est sérieuse dans son intention :
1) d’exiger une clarification immédiate de la Commission européenne à ce sujet, avant même que les États du Mercosur ne s’empressent de ratifier le texte et fassent ainsi pression sur les pays de l’UE ; sans attendre, l’exécutif peut également saisir la Cour de Justice de l’UE pour obtenir une clarification à ce sujet.
2) de convaincre d’autres États de l’UE afin de construire une minorité de blocage au sein du Conseil pour solidifier l’engagement qui vient d’être pris ; cette minorité de blocage ne sera pas atteinte avec les seules oppositions déjà exprimées de la France, de l’Irlande, de l’Autriche, de la Slovaquie et du Luxembourg.

Portée de la décision sur l’Amazonie et les feux en cours

La portée de l’annonce d’Emmanuel Macron sur l’Amazonie et les feux de forêts en cours est nulle.
Puisque l’accord UE-Mercosur n’est pas en vigueur, retirer son soutien à cet accord n’a dans les faits aucun effet tangible sur les vecteurs et les causes politiques, économiques et sociales de la déforestation en Amazonie. Encore moins sur les feux de forêts en cours.

En raison de l’orientation politique des mesures prises par Jair Bolsonaro, qui font de l’Amazonie un territoire à développer sur le plan économique plutôt qu’à protéger, il paraît illusoire de penser que la suspension de l’appui français à l’accord UE-Mercosur puisse avoir valeur pédagogique ou capacité de pression sur le gouvernement brésilien lui-même, et encore moins une quelconque incidence sur les pratiques de l’agrobusiness dans la région et celle des grands propriétaires terriens vis-à-vis des droits des peuples autochtones et des paysan·ne·s sans terre qui sont quotidiennement bafoués.

L’accord de commerce UE-Mercosur pourrait-il embraser davantage la forêt brésilienne ?

L’accord UE-Mercosur est avant tout conçu pour ouvrir aux entreprises européennes des marchés dans le domaine industriel (pharmacie, automobile, textile, biens d’équipement industriels), des services (finances, transport notamment), et de l’agroalimentaire bénéficiant des signes de qualité de l’UE (boissons, chocolat et dérivés, fromages). Il assurera également un meilleur accès au marché pour toutes les entreprises européennes de ces secteurs par la reconnaissance, dans le Mercosur, de normes internationales et européennes de conformité, y compris dans le domaine sanitaire et phytosanitaire.
Il est à noter que le Brésil, neuvième économie mondiale, continue d’être un pays relativement fermé (droits de douane, fiscalité, exigences bureaucratiques) avec un taux d’ouverture de moins de 20% du PIB, le plus faible des pays du G20. C’est l’une des raisons pour lesquelles la Commission européenne a tout fait pour finaliser ces négociations commerciales, qui ont débuté il y a 20 ans.

Les nouveaux quotas concédés à l’importation de viande de boeuf des 4 pays de la zone (99000 tonnes à droits de douane réduits) sont à la hauteur de cette ambition européenne : l’agriculture est la monnaie d’échange.
Ils sont significatifs du point de vue de l’élevage européen, qui importe aux environs de 350 000 tonnes de viande bovine extra-communautaire par an aujourd’hui (dont plus de 60% vient déjà de l’Argentine et du Brésil).

Pour autant ils ne représentent que 6% des exportations totales brésiliennes (en 2018), et ces quotas seront utilisés pour partie par l’Argentine, le Paraguay et l’Uruguay. En 2018, la moitié des importations issues du Mercosur vers l’UE provenait du Brésil, un quart de l’Argentine, 19% de l’Uruguay et le reste du Paraguay.

En somme l’effet d’incitation directe de l’accord UE-Mercosur sur le secteur bovin brésilien ne sera sûrement pas colossal. Or c’est le bétail qui occupe la plus grosse partie des terres déboisées en Amazonie, à hauteur de 65 % environ. En outre les droits de douane portant sur l’importation de soja brésilien dans l’UE sont d’ores-et-déjà déjà réduits au minimum.
Le lien de causalité directe entre l’éventuelle future application de l’accord UE-Mercosur et la déforestation de l’Amazonie semble donc finalement assez faible, à condition d’application sérieuse du moratoire sur le soja adopté en juillet 2006 et prolongé en juin 2018, qui engage les exportateurs brésiliens à ne pas acheter de soja provenant de la région amazonienne.

Conclusion : renoncer à l’accord commercial négocié avec les 4 pays sud-américains est indispensable pour ne plus apporter la caution de la France et de l’UE au système agro-industriel sud-américain, y compris dans sa dimension illégale et violente. Mais c’est loin d’être suffisant pour résorber la dévastation en cours de la forêt amazonienne, à laquelle, de fait, l’UE contribue déjà par ses importations de soja et de viande de bœuf.

Portée de la décision sur les vecteurs de déforestation imputables à la France et l’UE

Par son annonce qui se limite à l’accord UE-Mercosur, qui plus est “en l’état”, Emmanuel Macron exclut de fait d’intervenir sur le commerce actuel de biens, notamment agricoles, entre le Brésil et l’UE comme entre le Brésil et la France. Or celui-ci se porte très bien et contribue effectivement à la déforestation et à la dégradation de zones forestières.

Emmanuel Macron fait comme s’il n’existait pas déjà un cadre et des règles - notamment celles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) - encourageant fortement l’importation en Europe de biens agricoles, dont le défrichement des forêts tropicales et des savanes arborées est une condition de la production.

Les monocultures d’exportation du Brésil, mais aussi en Argentine et au Paraguay, ainsi que l’exploitation forestière (bois, pâte à papier) et l’industrie minière, jouent en effet un rôle majeur dans les processus de déforestation, de dégradation et de pollution des terres et des forêts.

Ainsi la culture intensive du soja dont le Brésil est aujourd’hui le premier exportateur mondial (83,8 millions de tonnes, en hausse de 23% par rapport à 2017) contribue très fortement à la déforestation.

L’augmentation exponentielle de la production mondiale du soja est tirée par l’intensification et l’industrialisation de l’élevage. Les fourrages frais (prairies) ou séchés (foin, etc.) sont souvent remplacés par une ration de « maïs ensilage / soja ». Alors que l’herbe pâturée est une ration complète pour un bovin, lui a été substitué un couple maïs (énergie) - concentré azoté (protéine) pour intensifier les rendements, permettant à la fois le hors-sol et la mise en culture des prairies et pâturages. Cette substitution encouragée par les pouvoirs publics a contribué à la perte d’autonomie des paysan·ne·s, les rendant de plus en plus dépendant·e·s des firmes de l’agrobusiness qui leur fournissent cette alimentation. Cette intensification a eu par ailleurs pour conséquence directe la disparition d’emplois paysans.

Les importations européennes de soja ont ainsi été multipliées par cinq depuis le début des années 1970. Elles sont le fruit de décisions politiques (accord de Blair House en novembre 1992) conduisant à préférer l’import de protéagineux au soutien de leur production sur le sol européen. Ces importations continuent aujourd’hui d’augmenter, en provenance notamment du Brésil, de l’Argentine et des États-Unis. Satisfaite par un petit nombre de multinationales de l’agro-industrie, très intensive en capital, la production de soja exerce une pression forte sur les forêts, les terres et l’environnement.
En 2018, la France était le troisième pays européen importateur de soja brésilien, le huitième au niveau mondial : 58% des graines de soja importées en France (soit 360 000 tonnes) et 63% des tourteaux de soja (soit 2,93 millions de tonnes) viennent du Brésil, majoritairement issus de cultures OGM (93% du soja produit au Brésil est OGM).

Outre le soja, l’UE et la France sont de gros importateurs de pâte à papier, d’éthanol - près de 30 % de l’éthanol produit au Brésil est exporté vers l’UE - et de minerais de fer. Autant de productions qui, de près ou de loin, sont liées aux défrichements et dégradations des forêts et des terres au Brésil, et plus largement en Amérique du Sud.

De nombreuses entreprises européennes et françaises, qu’elles soient issues de l’industrie agroalimentaire ou de l’industrie minière, sont donc concernées par ces productions liées à la déforestation. La France est d’ailleurs le quatrième investisseur étranger au Brésil et toutes les grandes entreprises du CAC40 sont présentes sur place, de Total à Engie, en passant par Michelin et L’Oréal. Comme l’écrit le Quai d’Orsay, “le Brésil est un partenaire incontournable de la France en Amérique latine”.

Certaines de ces multinationales du CAC40 contribuent directement à produire, exporter ou commercialiser les produits mentionnés et à jouer un rôle majeur dans cette déforestation importée. Plusieurs d’entre elles ont ainsi été mises à l’index par des ONG : Auchan, Bigard, Carrefour, Casino, Cooperl, LDC, Lactalis, Sodexo et Super U et onze autres entreprises ont été en effet invitées à demander à leurs fournisseurs de cesser immédiatement de s’approvisionner, directement ou indirectement, auprès des producteurs de soja responsables de la déforestation. Depuis le vote en 2017 de la loi relative au devoir de vigilance, les entreprises sont en effet dans l’obligation “d’identifier les risques et de prévenir les atteintes graves envers les droits humains et les libertés fondamentales, la santé et la sécurité des personnes ainsi que l’environnement”.

Un récent rapport montre comment des entreprises européennes et nord-américaines participent indirectement à la destruction de la forêt amazonienne en se fournissant en viande, soja, bois exotique, cuir, sucre ou encore açaï (baie énergisante) auprès d’entreprises brésiliennes condamnées pour crime environnemental. Les entreprises françaises Guillemette & Cie, spécialisée dans l’importation de bois, et le Groupe Rougier, font partie des entreprises ciblées par ce rapport. JBS, la principale multinationale brésilienne de l’industrie agroalimentaire qui représente environ un quart du marché mondial du bœuf, fait partie des nombreuses entreprises brésiliennes condamnées pour déforestation illégale, faisant clairement douter de la possibilité d’importer du boeuf brésilien qui ne soit pas déjà concerné par des pratiques de déforestation. La France et plusieurs entreprises françaises ont également été épinglées pour l’importation de bois tropical illégal - des Ipé, espèce d’arbres de grande valeur utilisée pour faire des charpentes ou de la menuiserie - provenant de la forêt d’Amazonie. Enfin, les banques et investisseurs français ne sont pas en reste : la banque française BNP-Paribas est ainsi très investie dans les quatre géants des matières premières que sont ADM, Bunge, Cargill et Louis Dreyfus qui approvisionnent notamment l’Europe en soja brésilien. BNP-Paribas est l’une des banques qui investit le plus dans Cargill, entreprise qui avait été sanctionnée en avril 2018 pour s’être fournie en soja auprès d’exploitations pourtant placées sous embargo après avoir détruit des zones de biodiversité protégées.
Par son annonce se limitant à l’accord UE-Mercosur, Emmanuel Macron a donc exclu, de fait, toute possibilité d’intervenir directement sur le commerce, les entreprises et les investissements bilatéraux France-Brésil alors qu’une partie d’entre eux sont indissociablement liés aux vecteurs de déforestation de l’Amazonie.

En l’état le président Macron s’en tient à menacer le Brésil d’une sanction commerciale unilatérale, sans garantie qu’elle soit mise en œuvre et sans efficacité réelle sur les causes de la déforestation et des feux de forêts.

Que devrait faire le gouvernement français pour agir sur les causes de la déforestation ?

En matière de politique relative au commerce et à l’investissement, il doit :

  • Engager la “re-régulation” du commerce international, dans l’optique d’interdire à terme toute importation en France de produits agricoles et forestiers (soja, éthanol, huile de palme, etc) dont la production est directement liée à la déforestation en Amazonie ou ailleurs. Cela prendrait la forme de l’introduction et de l’application stricte d’un moratoire sur l’importation desdits produits et de l’ouverture de négociations visant la mise en place de systèmes de certification internationaux opérants.
  • Engager la “re-régulation” des investissements internationaux : cesser de soutenir - diplomatiquement et financièrement, via les garanties publiques à l’export - les investissements étrangers des entreprises françaises et européennes dans les secteurs qui contribuent, directement ou indirectement, à aggraver la déforestation dans les bassins forestiers qu’il faut protéger.
  • Exiger une révision fondamentale de la logique commerciale de l’UE : la France pourrait proposer d’introduire un mécanisme d’évaluation systématique de l’impact “climat” et “biodiversité” de chacun des accords de commerce en cours de négociation ou déjà finalisé, pour écarter tous ceux qui aggravent le réchauffement climatique et la perte de biodiversité. Il est urgent de renverser l’ordre des normes internationales en faveur de celles qui garantissent la protection de la planète et les droits de tou·te·s ses habitant·e·s.
  • Sortir l’agriculture de l’OMC : relevant du bien commun et de l’intérêt général, la production et le commerce agricoles doivent pouvoir être re-régulés, y compris au niveau international, au nom de principes et d’objectifs (souveraineté alimentaire, aide alimentaire publique, appui à une agriculture diversifiée faisant vivre la petite paysannerie et produisant des produits de qualité, préservation des écosystèmes,...) qui doivent s’imposer aux règles du commerce international consignées dans les accords de l’OMC.

Remarques sur les systèmes de certification internationaux et les règles de l’OMC

La mise en place de systèmes de certification internationaux suppose des négociations complexes et exige la coopération des pays producteurs. À défaut, gouvernements et ONG se tournent vers des mécanismes de “due diligence” pour responsabiliser et contrôler les acteurs “aval” (importateurs, transformateurs et détaillants) d’une filière, ce qui permet de contourner les pays d’origine des produits concernés qui refusent de réglementer.

C’est le cas du règlement sur les minerais des conflits, qui s’appliquera en 2021, soit 7 ans après le début des négociations ! La portée de ce texte est restreinte car il concerne quatre minerais, il responsabilise surtout les importateurs (tenus de s’approvisionner hors des zones de conflit identifiées), les transformateurs et détaillants qui sont seulement encouragés à faire preuve de transparence sur leur chaîne d’approvisionnement. Ces mécanismes ne sont adaptés à l’action urgente, même s’ils présentent une qualité primordiale pour les États : leur compatibilité avec le droit international du commerce.

En attendant que la négociation de tels dispositifs soit possible, la France pourrait prononcer un moratoire sur l’ensemble des importations de produits agricoles associés à la déforestation. Les accords de l’OMC n’autorisent des restrictions permanentes à l’importation qu’en cas de risque de sécurité ou de désastre majeur, et de façon nondiscriminatoire.

Ce moratoire susciterait donc probablement l’alliance des exportateurs de soja autour d’un contentieux devant le mécanisme de règlement des différends de l’OMC. Ce moratoire ne pouvant être justifié au titre des mécanismes de sauvegarde prévus par ses accords – leur périmètre étant extrêmement réduit - la France pourrait défendre la nécessité de nouvelles règles commerciales multilatérales à même de répondre à un risque écologique majeur.

Il convient au fond de questionner l’ensemble du cadre de libéralisation des marchés agricoles défini par l’OMC, qui établit le principe d’une ouverture inéluctable et continue des marchés, orchestrant la mise en concurrence de systèmes agricoles disparates, l’industrialisation du secteur (développement de monocultures d’exportation) ainsi que la disparition de la petite paysannerie au profit de l’agro-industrie et des multinationales du secteur. L’ensemble de ces règles verrouille le système commercial international, sans aucune considération pour ses implications non-commerciales pourtant énormes. Dans ces conditions, et alors que la responsabilité de l’agro-industrie dans la crise écologique planétaire est largement établie, l’agriculture ne devrait-elle pas être exclue de la compétence de l’OMC ?

Il dispose également de moyens d’action non-commerciaux, par exemple :

  • Sanctuariser la forêt amazonienne située sur le territoire de la Guyane française et débloquer les moyens humains et financiers pour s’en assurer ; la France doit immédiatement arrêter de délivrer des permis de recherche et d’exploitations miniers en Guyane (de nouveaux titres ont été délivrés pendant l’été).
  • Faire appliquer la loi sur le devoir de vigilance et encourager la Commission européenne à rédiger une directive de même nature : le gouvernement et les pouvoirs publics devraient appuyer les efforts des ONG exigeant des entreprises qu’elles excluent de leurs chaînes de valeur les fournisseurs cultivant ou commercialisant des produits issus des zones de déforestation. De manière plus ambitieuse exiger des entreprises impliquées dans la région amazonienne la publication d’un rapport faisant un état détaillé de toutes les dispositions prises pour garantir l’innocuité de leurs activités sur les écosystèmes locaux.
  • Réduire la dépendance de l’agriculture française et européenne au soja et autres produits agricoles et forestiers importés qui causent la déforestation en définissant des objectifs précis : réduction des importations de soja, désintensification de l’élevage, mises en culture d’oléo-protéagineux domestiques et baisse de la consommation de viande. Cela implique un soutien adapté des pouvoirs publics et que le nouveau “plan protéines végétales” (post-2020) comme la future PAC transcrivent concrètement ces objectifs. Les 1,4 millions d’hectares nécessaires pour mettre en culture des légumineuses – soja, luzerne, trèfle, féverole, lupin — en quantité équivalente au soja importé aujourd’hui doivent être pris sur les cultures d’agrocarburants, les cultures céréalières tournées vers l’exportation et celles qu’il faut réduire pour raison écologique. Par ailleurs, la désintensification de l’élevage permettrait de réduire considérablement les besoins de l’agriculture européenne en oléo-protéagineux.

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