L’accord de libre-échange transatlantique : conséquences dans nos campagnes et nos assiettes

lundi 15 septembre 2014, par Aurélie Trouvé

Le 8 juillet 2013, l’Union européenne et les États-Unis ont entamé des négociations en vue de conclure un accord commercial bilatéral, le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (PTCI/TAFTA). Tous les États membres ont donné mandat à la Commission européenne pour négocier au nom de l’Union cet accord, avec comme seule exception – à relativiser – les services audiovisuels. Même si François Hollande a affirmé début octobre 2013 qu’il fera tout pour que l’agriculture soit préservée dans le cadre de ces négociations, l’agriculture n’est pas prévue comme un secteur d’exception.

Ces négociations sont l’aboutissement de plusieurs années de lobbying des groupes industriels et financiers, européens et états-uniens. Le partenariat transatlantique serait un des accords de libre-échange et de libéralisation de l’investissement les plus importants jamais conclus, représentant la moitié du produit mondial et le tiers des échanges commerciaux. Pour la Commission européenne, qui négocie l’accord au nom de tous les pays de l’Union européenne, il s’agit d’aligner le PTCI/TAFTA sur « le plus haut niveau de libéralisation » qui soit. Elle souhaite même ériger l’accord en modèle, avec des conséquences pour les autres pays du monde.

Les négociations à l’OMC, qui ont été le moteur de la libéralisation du commerce notamment agricole depuis les années 1990, sont actuellement bloquées. Face à ce constat, les grandes puissances, en particulier l’Union européenne et les États-Unis, se sont engagées dans une stratégie bilatérale et bi-régionale avec leurs partenaires commerciaux. Elles profitent alors d’un rapport de force très défavorable aux pays les plus pauvres, qui permet d’aller encore beaucoup plus loin que dans le cadre de l’OMC pour libéraliser les marchés [1]. Des centaines d’accords de ce type, dont fait partie le Grand marché transatlantique, sont conclus ou sont en cours. Ils doivent tous être notifiés auprès de l’OMC et permettre selon elle une « libéralisation substantielle de tout le commerce » entre les régions concernées.

Les multinationales européennes ont déployé un lobbying intense en perspective de l’ouverture des négociations du PTCI et ont eu de multiples contacts avec la Commission européenne. Dans le même temps, le public, leurs organisations, les élus – dont ceux du Parlement européen – n’ont pas accès aux informations de base. Ainsi, le mandat de la Commission européenne n’a pu être connu que grâce à des fuites. Il est impossible à l’heure actuelle de connaître les positions de part et d’autre au fur et à mesure des négociations et selon les sujets.

Comment sera voté in fine l’accord transatlantique ? Par une codécision entre le Conseil européen (majorité qualifiée sauf dans certains secteurs) et le Parlement européen, ainsi que par les parlements nationaux si certains champs des négociations échappent aux compétences exclusives de l’Union européenne.

L’attaque des droits de douane agricoles [2]

Le mandat donné à la Commission européenne par le Conseil des ministres européen du commerce du 14 juin 2013 appelle à une « réduction substantielle des tarifs douaniers ». Même s’il faut se méfier des comparaisons en termes de droits de douane moyens [3], elles donnent des premières indications. Si ces droits de douane sont en moyenne assez faibles de part et d’autre de l’Atlantique (2 % selon le CEPII [4]), ils restent élevés dans certains secteurs. Dans l’agriculture par exemple, les droits de douane moyens s’avèrent, toujours selon le CEPII, de 7 % côté États-Unis et de 13 % côté Union européenne. Selon les produits, ils peuvent dépasser 200 %, protégeant ainsi des secteurs particulièrement sensibles, notamment dans l’élevage. Les droits de douane sont souvent bien plus élevés du côté de l’Union européenne, en particulier sur les céréales, le sucre et les viandes. Par exemple, sur les carcasses congelées de viande bovine, ils s’avèrent plus de quarante fois supérieurs à ceux des États-Unis. Le même type de constat peut être fait sur beaucoup de produits laitiers et même sur les alcools, alors que la Commission avance l’idée qu’on pourrait davantage exporter dans ces secteurs avec une libéralisation des marchés [5].

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Droits de douane 2012 appliqués à la nation la plus favorisée, aux États-Unis et dans l’Union européenne (repris d’A. Matthews, Forum IAMO, 2014)
Agrifood (simple) average : sans pondération selon les quantités importées.
« MFN applied » = Droits appliqués « NPF » (nation la plus favorisée) : droits appliqués par une nation à tous ses partenaires commerciaux membres de l’OMC, sans discrimination et sans traitement préférentiel, pour un produit similaire

Les droits de douane permettent à l’Union européenne de se protéger d’un taux de change plus favorable pour les productions états-uniennes. Ils permettent surtout de se protéger vis-à-vis d’une agriculture états-unienne qui a subi de façon générale une « restructuration » plus importante (au-delà des inégalités de systèmes de production à l’intérieur de chaque région) : une ferme dans l’Union européenne fait environ 13 hectares, contre 170 aux États-Unis. Sur 1 000 hectares, on emploie 57 personnes dans l’Union européenne contre 6 aux États-Unis [6].

Il est faux de dire que l’Union européenne aurait une compétitivité éprouvée pour les produits agricoles et alimentaires : certes, les échanges agricoles sont excédentaires sur les dernières années, mais ils deviennent largement déficitaires si on enlève les boissons et si on inclut les produits de la pêche et les préparations alimentaires. FoodDrinkEurope, la Fédération des industries agroalimentaires européennes, affirme ainsi : « Considérant que le niveau tarifaire de la majeure partie des exportations aux USA de produits alimentaires et boissons est déjà tout à fait bas, nous pensons que l’industrie alimentaire et de boissons de l’UE dans son ensemble a relativement peu à gagner à un démantèlement tarifaire. »

L’affaiblissement des barrières tarifaire aurait en particulier des conséquences pour la viande bovine, avec la mise en place de contingents d’importations importants, qui s’ajouteraient à ceux négociés dans le cadre de l’accord UE-Canada : les importations de viande bovine états-unienne et canadienne, actuellement relativement faibles, pourraient nettement augmenter et concurrencer en particulier les morceaux nobles, alors que les prix au kilo côté américain sont plus faibles. De quoi inquiéter Interbev, l’interprofession française de la viande bovine [7].

Une telle libéralisation des marchés sera déjà effective dans un autre accord en passe d’être ratifié, l’accord entre l’Union européenne et le Canada. On connaît grâce à une fuite depuis le 13 août dernier le contenu de la version finale. Il doit supprimer plus de 90 % des droits de douane agricoles, notamment concernant le bœuf et le porc [8]. Il doit voir doubler le quota de fromage européen admis au Canada sans droits tarifaires, ce qui inquiète grandement les producteurs canadiens [9]. Mais il doit offrir également un plus grand accès au marché européen pour les producteurs de bœuf canadiens, qui bénéficient quant à eux de normes sanitaires et environnementales beaucoup moins contraignantes.

L’accord transatlantique prévoirait quant à lui la suppression des droits de douane pour 96 % des lignes tarifaires tous secteurs confondus, une période de transition de 3 à 7 ans pour 3 % des produits (dont certains produits agricoles) et une augmentation des contingents d’importation communautaire pour les produits dits sensibles [10].

Que se passerait-il si ces droits de douane étaient démantelés ?

Face à la mise en concurrence nouvelle avec les produits agricoles américains, notre propre agriculture n’aurait sans doute d’autre possibilité que de s’engouffrer encore davantage dans un modèle agro-exportateur néfaste pour l’environnement et l’emploi. La Commission européenne reconnaît elle-même que les États-Unis souhaitent écouler une plus grande partie de produits alimentaires de base comme le blé et le soja (la plupart OGM). Cela accentuerait encore les déséquilibres commerciaux et le renforcement en Europe du modèle d’alimentation animale maïs-soja, au détriment des prairies et protéines européennes, pourtant bénéfiques pour nos sols et l’environnement. La concurrence accrue risque d’aboutir à la contraction des coûts de production, exigeant d’affaiblir les standards environnementaux, alimentaires, sociaux. Elle pourrait mener à une concentration des exploitations et à une spécialisation des régions, ainsi qu’à une réduction des emplois agricoles. Les perspectives de promotion des circuits courts, de la relocalisation des activités agricoles et de l’agriculture paysanne seraient considérablement menacées. Un tel accord rendrait caducs les efforts menés par l’UE pour légitimer sa politique agricole commune autour de pratiques plus agro-écologiques et de produits agricoles d’appellation géographique et de qualité.

Enfin, le démantèlement des droits de douane aura des conséquences pour les pays du Sud, en particulier les pays les moins avancés (ou PMA) : des dispositions préférentielles ont été prises, grâce auxquelles ils peuvent exporter vers l’Union européenne avec des droits de douane nuls. Mais ces préférences tarifaires se verront nettement érodées, puisque les États-Unis pourront exporter également vers l’Union avec des droits de douane bien plus faibles.

L’introduction de nouveaux mécanismes pour s’attaquer aux « barrières non tarifaires »

La Commission européenne souhaite « éliminer les droits de douane et autres restrictions au commerce des biens » [11]. Sont visées entre autres les normes sanitaires, environnementales et de bien-être animal qui régulent les échanges. L’élimination pourra se faire au cours même des négociations avant signature de l’accord, mais surtout, dans le cadre du mécanisme investisseurs-États ou du « conseil de coopération règlementaire », qui serait chargé de cette mission. L’élimination pourra donc se faire une fois l’accord signé, et pas dans l’immédiat, ce qui évitera de trop fortes protestations citoyennes ou parlementaires qui pourraient empêcher la signature.

Qu’introduirait le mécanisme de règlement des différends investisseurs-États ? Normalement, les accords internationaux ne peuvent avoir d’effet réglementaire « direct » qu’après avoir été traduits dans la législation européenne, par l’Union elle-même. Ils peuvent faire également l’objet de plaintes entre les parties prenantes de cet accord, à savoir les États ou l’Union européenne, s’ils considèrent que l’accord conclu n’est pas respecté. C’est le cas par exemple des accords de l’OMC, à travers des plaintes déposées auprès de l’Organe de règlement des différends et qui aboutissent parfois à des sanctions commerciales.

Mais, de la même façon que dans l’accord UE-Canada, qui est en passe d’être ratifié, le volet « investissement » du mandat de négociation du PTCI/TAFTA prévoit un mécanisme particulièrement menaçant : le règlement des différends investisseurs-États. Ce mécanisme permettrait à des multinationales de poursuivre directement l’Union européenne, des États ou des collectivités locales sous l’argument du non-respect de l’accord établi, et ainsi de contester de nombreuses réglementations protectrices des consommateurs ou des économies locales. Des experts « arbitres » délibèreraient alors indépendamment des juridictions publiques nationales ou communautaires.

On trouve de nombreux exemples de plaintes de multinationales dans le cadre d’accords bilatéraux d’investissement déjà conclus. Certains États ont ainsi été condamnés à des amendes très dissuasives, se chiffrant en millions, voire en milliards de dollars. C’est le cas de l’État canadien, suite à une plainte de la multinationale Lone Pine, dans le cadre de l’accord de libre-échange Canada/États-Unis/Mexique : Lone Pine a demandé 250 millions de dollars de réparation pour des profits qu’elle n’a pu réaliser à cause du moratoire sur l’extraction des gaz de schiste mis en place par le Québec.

Quant au « conseil de coopération réglementaire », il est promu depuis longtemps par les lobbies des multinationales européennes et américaines – en particulier BusinessEurope et la « US Chamber of Commerce » –, comme « plan B », le mécanisme investisseurs-États pouvant ne pas passer (la France et l’Allemagne ont déjà exprimé des réserves). Le Conseil de coopération réglementaire existe lui aussi dans des accords de libre-échange impliquant les États-Unis, comme celui signé avec l’Australie. Il apparaît brièvement dans le mandat de négociation de l’Union européenne, a reçu dernièrement l’appui des négociateurs européens par la voix-même de Karel De Gucht et a fait l’objet d’un document de la Commission européenne, qui a été envoyé aux négociateurs américains et qui a fuité en décembre dernier. Selon ce document, ce conseil, composé notamment de représentants de la Commission européenne et des agences états-uniennes, aurait droit de regard sur les normes à venir, comme sur les plus anciennes. Il serait chargé de prendre en compte les points de vue outre-Atlantique, avant même la soumission de nouvelles normes aux procédures législatives. Un des critères principaux serait l’impact des normes sur le commerce, avec avis des parties les plus concernées, dont évidemment les multinationales. Il permettrait également à ces « parties concernées » d’être informées le plus tôt possible de tout projet de régulation.

Les risques pour les normes européennes sanitaires, environnementales et de bien-être animal

Tout porte à croire que les multinationales se saisiront de l’occasion offerte notamment par le règlement des différends investisseurs-États pour faire pression sur les normes sanitaires, environnementales et de bien-être animal. L’ONG américaine IATP et les Amis de la Terre Europe font ainsi état de nombreuses pressions déjà exercées par les multinationales, notamment américaines, auprès des décideurs publics dans le cadre des négociations transatlantiques [12]. Le représentant américain au commerce, Michael Froman, plaide déjà pour que les réglementations européennes s’alignent sur celles qui régissent l’agro-industrie américaine. Les lobbies de l’agro-business américain appellent quant à eux à prendre comme modèle l’accord transpacifique, en cours lui aussi de négociations, car cet accord « contient une partie sur les normes sanitaires et phytosanitaires avec de fortes disciplines allant plus loin que celles de l’OMC  ». Ils sont appuyées par certains États membres européens, comme le Royaume-Uni dont le premier ministre David Cameron a déclaré : « Tout doit être sur la table. Et nous devons nous attaquer au cœur des questions réglementaires, de façon à ce qu’un produit accepté d’un côté de l’Atlantique puisse immédiatement entrer sur le marché de l’autre ».

L’Union européenne et les États-Unis présentent en effet de fortes différences de normes sanitaires, environnementales et de bien-être animal. Le risque est grand d’une harmonisation vers le bas. La Commission européenne se positionne d’ores et déjà pour que « les mesures sanitaires et phytosanitaires [SPS] soient revisitées de façon collaborative », de façon que les « SPS de chaque côté soient fondées sur la science et les standards internationaux » et avec l’objectif de « minimiser les effets négatifs des mesures SPS sur le commerce » [13]. Ces formulations font craindre le pire pour le principe de précaution, non reconnu par les États-Unis, mais qui figure au contraire dans les traités européens : dans l’Union européenne, ceux qui souhaitent introduire de nouveaux produits ou procédés de fabrication doivent faire la preuve de l’absence de risque. S’il y a controverse scientifique, alors le principe de précaution peut s’appliquer. Au contraire, pour les États-Unis, il doit y avoir preuve de la nocivité de ces produits ou procédés, par exemple pour la santé humaine : la charge de la preuve est renversée. Les lobbies commerciaux états-uniens espèrent bien attaquer le principe de précaution à l’occasion des négociations transatlantiques [14].

Dans l’Union, ce principe de précaution s’applique en particulier aux OGM : ils sont soumis à une procédure d’autorisation, avec une évaluation des risques obligatoire réalisée par la puissance publique. Mais, aux États-Unis, les produits OGM sont considérés comme « substantiellement équivalents » aux produits non OGM et ne requièrent pas d’évaluation de ce type. La liste des OGM autorisés à la culture, à l’élevage et à la consommation animale et humaine est ainsi sans commune mesure avec celle de l’Union européenne – la Food and Drug Administration est ainsi sur le point d’accepter la production et la vente de saumon OGM. 

Selon l’étude réalisée par le Parlement européen [15], il existe donc des risques importants d’affaiblissement des procédures d’autorisation des OGM importés en Europe, menaçant d’élargir considérablement la liste des variétés autorisées à l’importation – une cinquantaine actuellement, en maïs, coton, soja, colza essentiellement. Ces risques pèsent également sur les variétés autorisées à la culture sur le sol européen – pour l’instant, uniquement le maïs MON 810 – et sur les interdictions pures et simples des cultures d’OGM émises par certains États membres, dont la France. Tous ces risques sont d’autant plus importants que les industries de biotechnologie américaines en ont fait clairement leur objectif numéro un dans les négociations. Enfin, les lobbies industriels comptent affaiblir l’obligation européenne d’étiqueter tout produit non-OGM, mais également annihiler les progrès réalisés en la matière d’une trentaine d’États américains [16].

L’ensemble des règles visant l’information des consommateurs, par exemple celles relatives à l’origine des produits, sont d’ailleurs visées explicitement par les multinationales, qui espèrent les faire passer pour des entraves au commerce dans l’accord transatlantique.

La volaille désinfectée avec des solutions chlorées fait partie également des quelques sujets majeurs de préoccupation dans cette étude réalisée par le Parlement européen. Les États-Unis tentent en effet depuis longtemps d’obtenir la possibilité d’en exporter vers l’Union : tandis que l’Union n’accepte que l’eau pour laver les carcasses de volailles, les États-Unis autorisent différents produits de traitement contre les pathogènes, dont les solutions chlorées. L’Union européenne les interdit pour l’instant, afin de privilégier plutôt des contrôles sanitaires tout au long de la chaîne alimentaire. Les États-Unis ont déjà contesté cette interdiction dans le cadre de l’OMC et d’accords bilatéraux. Ils comptent sur l’accord en cours pour faire avancer le sujet. Ceci d’autant plus que, dans la perspective de l’accord transatlantique, l’Union européenne a déjà accepté en 2013 le traitement de la viande avec de l’acide lactique, interdit jusque-là pour les mêmes raisons que dans le cas des solutions chlorées.

Des interrogations demeurent également quant à la question du bœuf aux hormones. Rappelons qu’aux États-Unis, la plupart du bœuf produit et consommé est traité avec des hormones de croissance. Les États-Unis et le Canada avaient porté plainte à ce sujet auprès de l’OMC. Celle-ci leur avait donné raison, autorisant des sanctions commerciales. L’accord de 2009 entre États-Unis et Union européenne allège ces sanctions en échange d’une augmentation des quotas d’imports de bœuf américain sans hormones par l’Union. Cet accord devrait permettre selon le Parlement européen d’éviter certainement une nouvelle remise en cause dans le cadre de l’accord transatlantique. Mais rien n’est garanti.

D’autres règles publiques d’importance pourraient se retrouver menacées dans cet accord, concernant les résidus de pesticides ou les additifs alimentaires. C’est le cas de l’interdiction dans l’Union européenne de l’usage de la ractopamine, additif alimentaire utilisé aux États-Unis dans l’alimentation animale pour stimuler la croissance et en modifier la qualité. La ractopamine apparaît pourtant dangereuse pour le bien-être animal et la santé humaine dans de nombreux articles de recherche, ce qui a amené une très grande majorité de pays dans le monde à en interdire la production et l’importation. Le Codex alimentarius, qui sert de standards internationaux alimentaires, a néanmoins récemment accepté dans ces standards un niveau minimum possible de ractopamine, ce qui offre de nouveaux espoirs à l’industrie de la viande dans le cadre des négociations transatlantiques [17] : le Codex alimentarius servirait en effet de référence pour les normes adoptées dans l’accord transatlantique, « à moins que l’importateur [l’UE par exemple] émette des réserves » (voir à ce propos le document fuité de la Commission européenne adressée au Conseil, du 27 juin 2014)

En contrepartie, les autorités françaises et européennes soulignent la possibilité d’avancées sur le plan des Indications d’origine protégée, que les autorités états-uniennes pourraient reconnaître et qui permettraient d’empêcher, par exemple, la production de champagne états-unien. Mais rien n’est moins sûr, puisque les acteurs économiques côté États-Unis sont vent debout contre l’introduction de telles réglementations. L’accord UE-Canada, qui constitue un précédent, ne protégera qu’une liste restreinte de quelques appellations seulement.

Les risques pour les semences paysannes

Un autre volet des négociations intéresse particulièrement les lobbies des multinationales de biotechnologies comme Monsanto : les droits de propriété intellectuelle, qui devraient renforcer davantage leur emprise sur le marché des semences. L’objectif : obliger chaque agriculteur à acheter les semences à ces multinationales, au lieu de les produire lui-même. Tout agriculteur pourrait être poursuivi pour contrefaçon dès lors qu’il est soupçonné de posséder de façon frauduleuse des semences d’une variété protégée par un brevet déposé. Ses biens et ses comptes bancaires pourraient être gelés. Tout acheteur de récoltes issues de ces semences pourrait se voir accuser de recel de contrefaçon.

Or, les plantes génétiquement modifiées peuvent « contaminer » les champs des agriculteurs, avec le risque qu’ils puissent être poursuivis. À cela s’ajoute la pratique de l’Office européen des brevets, autorité régionale de délivrance des brevets, qui accorde un nombre croissant de brevets sur les plantes, les animaux et d’autres organismes vivants issus de méthode de sélection traditionnelle.

Travailler sur sa propre sélection et production de semences à la ferme pourrait ainsi devenir encore plus compliqué, comme l’indique la bataille gagnée par Monsanto contre les agriculteurs colombiens dans le cadre d’un autre accord de libre-échange avec les États-Unis : l’État colombien a du détruire massivement les récoltes issues de semences produites à la ferme [18]. De telles clauses de propriété intellectuelle sont présentes dans l’accord entre l’Union européenne et le Canada, en passe d’être ratifié, et sont en cours de négociation dans le cadre du partenariat transatlantique.

Des risques pour les normes et l’agriculture paysanne états-uniennes

Edouard Bourcieu, de la direction générale Commerce à Bruxelles, affirmait les intérêts des multinationales européennes en juillet dernier : « N’oublions pas que nous avons aussi des intérêts offensifs à défendre sur le volet agricole, afin de pouvoir exporter plus [19]. » Les ONG américaines soulignent ainsi les pressions exercées par les exportateurs européens, par la voix de BusinessEurope ou des industries agroalimentaires, pour affaiblir le « US Food safety Modernization Act » – lois votées en 2010 visant à prévenir les contaminations alimentaires –, les standards sur la qualité du lait [20] ou encore les lois américaines de protection des mammifères marins, qui induisent des restrictions aux importations. L’Union européenne pourrait également en profiter pour affaiblir certains niveaux de tolérance de présence de pathogènes dans les produits animaux, plus élevés outre-Atlantique [21]. Christian Pèes, président du COGECA, a quant à lui souligné que « dans le secteur des fruits et légumes, des barrières phytosanitaires empêchent l’entrée de fruits européens sur le marché des États-Unis. Il est indispensable de traiter de cette question » [22] : le COPA-COGECA, représentant majoritaire des syndicats agricoles et coopératives européens, est ainsi favorable au Grand marché transatlantique, dans une perspective agro-exportatrice.

Un autre sujet d’importance intéresse les exportateurs européens : les politiques d’encouragement d’achat de produits locaux et plus sains par les écoles ou autres administrations publiques américaines. Ainsi, un programme fédéral encourage les partenariats entre écoles et fermes locales. Le mandat initial de la Commission européenne souligne son souhait de nouvelles règles de marchés publics dans tous les secteurs, menaçant ainsi ce type de politiques publiques et notamment le programme « Buy America », visant la relocalisation des activités.

Une estimation biaisée des conséquences de l’accord

Concernant les conséquences de l’accord, la Commission européenne s’appuie sur une étude du CEPR (Centre for Economic Policy Research), qui affiche une espérance de 0,21 % de PIB d’ici 2027 dans le scénario qui semble le plus réaliste…, soit 0,015 % de croissance par an. Ces faibles résultats sont très inférieurs à la marge d’erreur du modèle et ne sont pas significatifs. Ils reposent sur des hypothèses éloignées de la réalité des marchés. En outre, les opportunités et les risques pour l’agriculture ne sont pas étudiés : l’agriculture est traitée comme un secteur industriel classique, occultant le fonctionnement spécifique des marchés agricoles [23]. Les impacts sur la sécurité sanitaire et bien d’autres sujets relatifs à l’agriculture et l’alimentation ne figurent pas dans le document final d’évaluation de l’accord de la Commission européenne [24].