Quelle gouvernance des finances publiques demain ?

Gouvernance budgétaire, un enjeu majeur et méconnu
mardi 5 juillet 2022, par Observatoire de la justice fiscale

La gouvernance budgétaire, autrement dit le cadre dans lequel la gestion des finances publiques s’inscrit,
est un enjeu majeur mais trop méconnu. En la matière, les règles viennent de changer, ce qui aura un impact
sur les choix budgétaires et le débat démocratique qui en est à l’origine.

Le cadre de la gouvernance budgétaire est marqué par deux grandes lois organiques.

Le premier pilier est constitué par la LOLF, Loi Organique Relative aux Lois de Finances, pensée
pour promouvoir la notion de « performance ». Inspirée par le modèle managérial du secteur marchand, et
conçue pour « faire plus avec moins », la LOLF avait pour ambition de passer d’une logique de moyens à
une logique de résultats et de faire de la performance son orientation tout en offrant une meilleure visibilité
de l’action publique.

Second pilier de la gouvernance budgétaire, la loi organique du 17 décembre 2012 a traduit dans le
droit français les objectifs du traité de 2012 sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au
sein de l’Union économique et monétaire et a renforcé la place des lois de finances pluriannuelles.
Ces deux lois organiques ont fait l’objet d’un bilan et d’une analyse critique qui ont inspiré l’élaboration
puis le vote de la loi organique de décembre 2021. Mais, selon toute vraisemblance, cette dernière a été
largement inspirée par les tenants des politiques néolibérales. Ceux-ci réclament notamment davantage de
liberté et de souplesse dans l’utilisation des crédits et une plus grande force contraignante des lois de
programmation pluriannuelles des finances publiques. Selon la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui
les a créées : « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de
programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».
Le débat sur le caractère contraignant de ces lois se heurte au principe d’annualité budgétaire et interroge
le rôle du Parlement et les éventuels imprévus qui peuvent le conduire à prendre des mesures nouvelles.
La loi organique de décembre 2021 est issue d’un travail mené sous la précédente législature par deux
députés (LREM et LR), avec l’accord majoritaire de l’Assemblée nationale et du Sénat, faisant suite à un
rapport sur la mise en œuvre de la LOLF, qui constituait jusqu’ici le cadre de la gouvernance des finances
publiques, et à un rapport de la Cour des comptes de 2020 sur l’évolution de la LOLF.

Les changements qu’elle emporte sont nombreux, outre des aménagements dans la présentation des lois de
finances. Le Parlement verra son pouvoir d’amendement des projets de lois de finances réduit, il devra se
concentrer sur le contrôle budgétaire et devra débattre prioritairement de la soutenabilité de la dette
publique. Par ailleurs, cette loi organique renforce l’approche globale des finances publiques (État,
collectivités locales et Sécurité sociale) et prévoit que la programmation pluriannuelle des finances
publiques comporte un objectif de croissance des dépenses publiques (pensé par ses promoteurs comme
devant prioritairement faire baisser la dette publique).

Ces évolutions s’accompagnent d’autres changements. Il en va ainsi du « budget vert », annexé aux projets
de lois de finances annuels, ou du régime de responsabilité des gestionnaires publics, désormais unifié, mais
dont la philosophie et l’efficacité font toujours débat.

En réalité, si ces évolutions posent certaines questions intéressantes par elles-mêmes, elles ont surtout été
conçues afin d’enserrer le débat des représentants du peuple, les parlementaires, dans une vision mêlant
promotion du management marchand et repli de l’action publique. A l’opposé, il est nécessaire de penser à
un autre cadre, tourné vers des objectifs clairs, qu’une “loi organique relative aux lois de finances, sociale
et écologique” permettrait d’atteindre.

Cette note a été rédigée par l’Observatoire de la justice fiscale. Pour en savoir plus, cliquez-ici.

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