Bilan et perspectives de l'Accord agricole de la 9è conférence ministérielle de l'OMC à Bali du 3 au 7 décembre 2013

Jacques Berthelot — 2013-12-16T12:44:51Z

Les enjeux agricoles de la 9è Conférence ministérielle de l'OMC portaient essentiellement sur le changement de la règle actuelle sur les stocks publics de produits alimentaires et, secondairement, sur la « compétition à exportation ».

1) Résultat insatisfaisant mais premier pas pour changer l'Accord sur l'agriculture

L'Inde, au nom du G-33 – groupe de 45 pays en développement (PED) formé peu avant le Conférence ministérielle de l'OMC à Cancun en septembre 2003 et priorisant la protection de leur marché intérieur agricole – avait demandé le 13 novembre 2012 qu'un accord à Bali modifie comme suit la note de bas de page 5 de l'article 3 de l'Annexe II de l'Accord sur l'agriculture (AsA) de l'OMC : “L'acquisition de stocks de produits alimentaires par les Membres des pays en développement avec l'objectif de soutenir les producteurs à bas revenu ou faibles ressources ne doit pas être comptée dans la MGS”. La MGS est la "mesure globale de soutien" ou "boîte orange" des soutiens agricoles internes considérés comme "ayant des effets de distorsion des échanges" et soumis à réduction de 20% de leur montant de 1995 à 2000 (6 ans) pour les pays développés et de 13,3% de 1995 à 2004 (10 ans) pour les pays en développement (PED) autres que les pays les moins avancés (PMA), qui ne sont tenus à aucune réduction car ils ont très peu de moyens de subventionner leurs agriculteurs, d'autant qu'ils représentent la majorité des actifs. En l'occurrence ce qui est considéré comme une subvention ayant des effets de distorsion des échanges est "la différence entre le prix d'acquisition et le prix extérieur de référence" qui est le prix moyen à la frontière (prix FOB si le pays était exportateur net et prix CAF s'il était exportateur net) de 1986 à 1988 – période de base pour la mise en oeuvre des engagements de réduction du Cycle de l'Uruguay –, multipliée par la quantité susceptible de bénéficier de ce prix d'acquisition des stocks de sécurité alimentaire, lesquels sont distribués ensuite à des prix subventionnés aux consommateurs pauvres.

En fait le Projet révisé de modalités agricoles du 6 décembre 2008, considéré par tous les Membres de l'OMC, y compris les États-Unis (EU), comme une bonne base pour poursuivre les négociations du Cycle de Doha, avait déjà prévu de supprimer cette disposition, et l'adoption formelle à Bali n'aurait dû être qu'une formalité. Mais les EU, suivis par l'UE et les autres pays développés, ne veulent pas faire de concessions aux PED sur certaines règles de l'AsA, redoutant que cela ne remette en cause toutes ses règles et réduisent leur marge de manoeuvre pour imposer en contrepartie aux PED l'ouverture de leurs marchés intérieurs aux exportations non agricoles et de services des pays développés. C'est toute l'ambiguïté des négociations des Cycles de l'OMC où tous les Membres doivent accepter l'ensemble des textes – c'est le principe de l'engagement unique (single undertaking) avec adoption des décisions par consensus, qui camoufle les énormes pressions exercées par les pays développés sur les PED qui ne sont pas d'accord –, sachant qu'ils sont censés perdre sur certains domaines et gagner sur d'autres. En réalité les pays développés sont toujours gagnants et les PED sont presque toujours perdants, particulièrement les PMA.

Mais les EU et l'UE ont trouvé en face d'eux le ministre du Commerce de l'Inde, Anand Sharma, qui a fait preuve d'une extrême fermeté dans sa déclaration à la Conférence : "Pour l'Inde la sécurité alimentaire n'est pas négociable. Les gouvernements de toutes les nations en développement ont une obligation légitime et un engagement moral vis-à-vis de la sécurité des moyens d'existence des millions de leurs centaines de millions de leur population pauvres et affamée. L'achat public à des prix administrés est souvent la seule méthode pour les pays en développement de soutenir les agriculteurs et de bâtir des stocks de sécurité alimentaire. Le besoin de stocks publics de grains alimentaires pour assurer la sécurité alimentaire doit être respecté" [1]. Cette fermeté s'explique par plusieurs facteurs : la mise en œuvre depuis le 5 septembre 2013 de la loi sur la sécurité alimentaire nationale ayant étendu à 820 millions d'Indiens une aide alimentaire fortement subventionnée de 60 kg de riz ou de blé par an ; les fortes pressions politiques liées aux élections législatives fédérales au printemps 2014 ; la très forte mobilisation de la société civile indienne et internationale présente à Bali, aussi bien au sein de la Conférence qu'à l'extérieur.

Cependant, comme l'Inde n'a été soutenue que mollement et rarement publiquement par une vingtaine d'autres PED, Anand Sharma a fini par céder aux pressions très fortes des pays développés – une puissante délégation d'agrobusiness des EU faisant pression sur le Secrétaire au commerce des EU Michael Froman –, en admettant des concessions dans le texte final de l'Accord qui reste ambigu sur plusieurs points.

Dans quelle mesure la « clause de paix » – pendant laquelle les Membres de l'OMC s'engagent à ne pas poursuivre les subventions liées aux achats publics de produits alimentaires de base des PED à des prix administrés supérieurs aux prix du marché intérieur – est-elle de 4 ans seulement ? C'est l'interprétation dominante des médias et des militants de la société civile plaidant pour mettre fin à l'OMC et au minimum pour sortir l'agriculture de l'OMC. Mais cette interprétation est contestée par l'Inde et d'autres délégations, dont la France. En effet le texte adopté à Bali sur « La détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire » [2]. dit que "Les Membres conviennent de mettre en place un mécanisme provisoire tel que défini ci-après et de négocier un accord pour une solution permanente… pour adoption par la onzième Conférence ministérielle… Durant la période provisoire, jusqu'à ce qu'une solution permanente soit trouvée". Si une solution permanente n'est pas trouvée avant la Conférence ministérielle de 2017 (ces conférences ont lieu tous les 2 ans), la période provisoire ("interim" en anglais) se poursuivra. Anand Sharma a déclaré lors de sa conférence de presse : "Mon anglais n'est pas très bon mais mon professeur d'anglais était bon et il m'avait appris que “interim” signifie non temporaire mais quelque chose qui dure jusqu'à ce qu'une solution permanente soit trouvée". Les 4 ans nous séparant de la 11è conférence ministérielle doit donc être comprise comme la période pendant laquelle le groupe de travail qui va se mettre en place au sein du Comité de l'agriculture cherchera une solution permanente satisfaisant le G-33 et notamment l'Inde. Il est toutefois douteux qu'il y parvienne, a fortiori en 4 ans, sans remettre en cause radicalement les principales règles de l'AsA, notamment sur la définition des différentes catégories de subventions selon leur niveau supposé d'effets de distorsion des échanges.

La clause de paix ne s'appliquera qu'aux "programmes de détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire existant à la date de la présente décision". Donc les PED qui n'en ont pas ne pourront pas en instaurer et ceux qui en ont comme l'Inde ne pourront pas les étendre à d'autres produits que "les produits agricoles primaires qui sont des aliments de base prédominants du régime traditionnel de la population". Pour la société civile indienne, dont l'association "Droit à l'alimentation", cela exclut les protéagineux et oléagineux mais cela est contestable car le concept "aliments de base prédominants" n'est pas défini et les protéagineux (haricot, lentille...) font bien partie des aliments de base complétant les céréales. Mais il est vrai que ces produits ne font pas l'objet d'achats pour stocks publics, sauf à petite échelle dans certains États comme le Chhattisgarh. Mais le fait que l'Accord de Bali oblige à publier les statistiques de stocks publics par produit des 3 dernières années constitue une menace réelle de ne pouvoir étendre le nombre de produits pouvant bénéficier de la clause de paix.

Autre contrainte : "Tout Membre en développement… veillera à ce que les stocks achetés dans le cadre de ces programmes n'aient pas d'effet de distorsion des échanges et n'aient pas d'effet défavorable sur la sécurité alimentaire d'autres Membres". Ceci notamment à cause du Pakistan qui a fait pression contre la demande du G-33 portée par l'Inde, estimant qu'elle pratique un dumping de ses stocks publics de riz au détriment de ses propres exportations [3] .

Enfin si l'accord sur la « concurrence à l'exportation » n'a pas avancé depuis la Conférence ministérielle de Hong-Kong en décembre 2005, l'Organe d'appel de l'OMC a condamné le Canada sur le lait en 2001 et 2002, les EU sur le coton en 2005 et l'UE sur le sucre en 2005 en montrant que les aides directes internes ont un effet de dumping au même titre que les subventions explicites à l'exportation. Mais si ces précédents n'ont pas encore été utilisés par les PED, ils seront encouragés à le faire après Bali.

2) Mais des négociations s'ouvrent pour remettre en cause toutes les règles de l'AsA

Malgré toutes ces contraintes et limites, cet Accord constitue une avancée : les PED ont coincé un pied dans la porte des règles de l'AsA et il s'agit maintenant de l'ouvrir complètement dans le programme post Bali afin de reconstruire toutes les règles de l'AsA. A quelque chose malheur est bon : c'est grâce à cet accord très ambigu et inachevé sur les stocks de sécurité alimentaire qu'un groupe de travail va se mettre en place au sein du Comité de l'agriculture de l'OMC pour trouver une solution permanente à la demande du G-33. Nul doute que les EU et l'UE vont freiner les travaux du groupe afin de ne pas remettre en cause les autres règles de l'AsA que ces deux compères ont concoctées en face à face durant le Cycle de l'Uruguay et qui sont très défavorables aux PED. Mais les PED doivent maintenant prendre l'offensive contre les EU et l'UE qui ont tout à perdre car il sera facile de montrer que ce sont eux les plus gros tricheurs avec les règles de l'AsA et cela encouragera les PED, à commencer par l'Inde, à les poursuivre à l'OMC afin de les obliger à refonder ces règles sur la souveraineté alimentaire.

Mais il faut que toutes les forces de la société civile, y compris celles qui, comme la Via Campesina, ont milité pour sortir l'agriculture de l'OMC et pour faire disparaître l'OMC, fassent désormais preuve de réalisme en se joignant à toutes celles qui, au sein du réseau OWINFS (« Notre monde n'est pas à vendre »), appuient tous les PED qui luttent au sein de l'OMC pour en faire évoluer les règles dans le sens de la souveraineté alimentaire.

Les premières règles à modifier sont liées aux prix administrés. Et d'abord au paragraphe 9 de l'Annexe 3 de l'AsA selon lequel « Le prix de référence extérieur fixe sera établi sur la base des années 1986 à 1988 ». En effet le très faible niveau des prix mondiaux du blé et du riz – les deux céréales essentielles du programme alimentaire de l'Inde – en 1986-88 s'explique par le dumping massif des EU sur le riz et le blé et de l'UE sur le blé, les taux de dumping des EU ayant été de 137% sur le riz et de 89% sur le blé et celui de l'UE de 134% sur le blé [4] . Comme les EU sont faiseurs du prix mondial du blé et influencent fortement celui du riz et que les exportations de blé des EU et de l'UE ont représenté 53,2% des exportations mondiales de blé à cette époque, considérer comme une subvention ayant des effets de distorsion des échanges l'écart entre les prix administrés actuels payés aux petits paysans indiens et les prix CAF à l'importation de la période 1986-88 est absurde économiquement et injustifiable politiquement. Qui plus est, les faibles prix mondiaux en dollars du riz et du blé d'alors s'expliquent aussi par une dépréciation de 23% du dollar de fin décembre 1985 à fin décembre 1988, dont de 30% pour le taux de change effectif des exportations de riz.

Il est possible de modifier aussi le paragraphe 4 de l'article 18 de l'AsA, en remplaçant « Les Membres prendront dûment en compte l'influence de taux d'inflation excessifs sur la capacité de tout Membre de se conformer à ses engagements en matière de soutien interne », en supprimant « excessifs », comme l'ont recommandé les deux éminents experts indiens Anwarul Huda et Ashok Gulati. Comme le taux d'inflation en Inde a été de 8% en moyenne durant ces 25 ans, réactualiser les prix de 1986-88 sur la base de cette inflation les rehausserait à des niveaux supérieurs de 94% et 74% respectivement aux prix minimaux de soutien du riz et du blé en 2012-13, avec donc des MGS négatives qui ne remettraient pas en cause la nouvelle loi nationale sur la sécurité alimentaire [5] .

Mais il faut aller au-delà en remettant en cause le concept même de prix administrés qui n'est pas défini dans les accords de l'OMC et qui fonctionne de façon opposée dans les pays développés et les PED. Tandis que dans ceux-ci les prix administrés sont fixés au-dessus des prix du marché pour garantir des prix rémunérateurs aux petits agriculteurs et à obliger les commerçants à payer des prix plus élevés que ceux du marché, au contraire dans les pays développés ce sont des prix minima fixés en dessous des prix du marché en vigueur pour réduire leur niveau, mais – là réside la différence fondamentale – les bas prix administrés ne sont acceptés par les agriculteurs occidentaux que parce qu'ils sont compensés par des subventions internes, notamment les aides directes soi-disant découplées de l'UE et des EU ainsi que les subventions couplées, comme les différents types de « marketing loans », les paiements contra-cycliques et les subventions aux assurances agricoles aux EU. Dans les pays développés, les prix administrés déclenchent toujours des subventions, à côté des autres moyens indispensables pour les rendre effectifs : droits de douane, subventions et restrictions à l'exportation, gel des terres, quotas de production, etc. En effet, les Farm Bills des EU et les réformes de la PAC de l'UE depuis les années 1990 ont consisté à abaisser par étapes leurs prix administrés pour accroître leur compétitivité intérieure et extérieure – en important moins et exportant plus – par le biais de subventions compensatoires massives soi-disant sans effet de distorsion des échanges des « boîtes » bleue et verte.

Or un rapport pour l'OCDE a défini en 2011 le prix agricole intérieur comme « le prix à la production plus les paiements spécifiques à ce produit ». Un concept que l'on peut traduire par « prix total » (« comprehensive price » en anglais). Cependant cette approche intéressante est trop restrictive car elle ne prend pas en compte les subventions soi-disant découplées qui ont remplacé très largement les subventions couplées depuis 1998 aux EU et 2005 dans l'UE. De même un rapport du FAPRI (centre de recherche des EU dépendant du gouvernement) d'octobre 2013 sur les Farm Bills adoptés séparément en 2013 par la Chambre des Représentants et le Sénat présente des tableaux de « recettes moyennes des cultures en dollars par acre » [6] pour la période 2014-18 où les aides couplées prévues sont ajoutées aux ventes sur le marché, ce qui, divisé par le rendement par acre, donne le prix total par culture, bien que le FAPRI n'utilise pas ce concept de prix total mais de « recette à l'acre ». Et celle-ci devrait augmenter de 9% pour le riz et de 6,6 % pour le blé sur la période 2014-18 par rapport aux prix attendus si le Farm Bill actuel ne changeait pas.

La conjugaison du taux élevé de dumping des EU et de l'UE sur le blé et des EU sur le riz en 1986-88 ajoutée à la forte dépréciation du dollar dans cette période justifient de réactualiser les prix CAF de l'Inde (et des autres PED) de 1986-88 en les multipliant par le taux de dumping des EU et de l'UE, ce qui à nouveau les rendrait supérieurs aux prix minima de soutien du riz et du blé de 2012-13 et rendrait négatives leurs MGS.

Mais, au-delà de ces ajustements nécessaires de l'AsA pour les stocks publics de sécurité alimentaire, les PED doivent surtout se mobiliser pour dénoncer, dans le groupe de travail qui va se mettre en place au Comité de l'agriculture de l'OMC comme en dehors, les énormes violations des EU et de l'UE sur les règles de l'AsA. Sans entrer dans le détail, limitons nous à en énumérer les principales :

les aides directes fixes des EU ont été condamnées à l'OMC en 2005 comme n'étant pas découplées, donc pas dans la boîte verte, ce qui permettrait de condamner encore plus facilement celles de l'UE (DPU, droits au paiement unique pour l'essentiel actuellement, pour 37,7 milliards d'€ en 2012, et DPB, droits au paiement de base à partir de 2014). Et bien que les Farm Bills des deux chambres prévoient d'éliminer les aides directes fixes, la Chambre des Représentants les maintient pour le coton en 2014 et 2015 ;
les EU et l'UE ne considèrent pas les aides aux aliments du bétail – de 13,7 milliards d'€ en 2009-10 dans l'UE27 – comme des aides aux intrants alors qu'il s'agit des principaux intrants pour tous les produits animaux, ce qui augmenterait d'autant leurs MGS astreintes à réduction, en particulier dans l'UE où elles figurent dans les DPU ;
de même les EU et l'UE ne considèrent pas les aides aux céréales et oléagineux transformés en agrocarburants, éthanol et biodiesel, comme des aides aux intrants [7]
on l'a vu, selon l'Organe d'appel de l'OMC, toutes les aides internes aux produits agricoles exportés sont des subventions à l'exportation, donc pratiquement toutes les exportations agricoles de l'UE peuvent être attaqués pour dumping ;
le Projet de modalités agricoles de l'OMC du 6 décembre 2008, base pour la poursuite des négociations du Cycle de Doha, a menti en disant que l'exemption de minimis spécifique par produit est de 5% de la valeur de la production totale des pays développés (10% pour les PED) alors qu'elle n'est que de 5% (10%) de la valeur de chaque produit ayant une MGS ;
les EU trichent depuis 2008 en ayant notifié un soutien des prix du marché des produits laitiers inférieur de 2,1 milliards de $ (ou de 42%) à celui notifié les années précédentes en ayant décidé de ne plus notifier toute la production de lait comme elle s'y était engagée en 1994 mais seulement celle de la poudre de lait écrémé, du beurre et du fromage Cheddar.

Pour conclure, malgré ses limites, l'Accord de Bali sur les stocks de sécurité alimentaire ouvre la voie à une refondation de l'AsA. Encore faut-il que la société civile du Nord comme du Sud se mobilise fortement. En étant conscient que cela sera très difficile pour la Coordination Européenne Via Campesina et ses adhérents comme la Confédération paysanne en France puisque la dénonciation des tricheries de l'UE sur les subventions agricoles non conformes à l'AsA n'est évidemment pas confortable pour leurs membres paysans.

[1] http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/mc9_e/stat_e/ind.pdf

[2] https://mc9.wto.org/fr/system/files/documents/w10_3.pdf

[3] Pour les anglophones, lire « Pakistan is shooting itself in the foot when it follows suit the developed countries' fight against the G-33 proposal » et « Indian food security stocks of rice and wheat do not distort trade », Solidarité, 22 novembre 2013, http://www.solidarite.asso.fr/Pa{{pers-2013?debut_documents_joints=10#pagination_documents_joints

[4] Analysis of the G-33's proposal to change the AoA provision on Public stockholding for food security, 23 novembre 2013, http://www.solidarite.asso.fr/Papers-2013

[5] Updating the Indian CIF prices of 1986-88 is fully justified, http://www.solidarite.asso.fr/Papers-2013#pagination_documents_joints

[6] http://www.fapri.missouri.edu/outreach/publications/2013/FAPRI_MU_Report_06_13.pdf

[7] Jacques Berthelot, Réguler les prix agricoles, L'Harmattan, 2013. ;

Attac France

Bilan et perspectives de l'Accord agricole de la 9è conférence ministérielle de l'OMC à Bali du 3 au 7 décembre 2013

1) Résultat insatisfaisant mais premier pas pour changer l'Accord sur l'agriculture

2) Mais des négociations s'ouvrent pour remettre en cause toutes les règles de l'AsA