TAFTA : fin du 6e cycle de négociation

Amélie Canonne, Hélène Cabioc'h, Maxime Combes — 2014-07-18T10:20:00Z

Le 6^e cycle de négociation de l'accord transatlantique s'est achevé ce 18 juillet, sans davantage d'information substantielle de la part des parties négociantes quant aux véritables enjeux des débats.

Usant de la rhétorique de la consultation et du dialogue, affirmant que ces négociations sont les plus transparentes de toute l'histoire de la DG commerce, l'UE tient l'opinion publique et les législateurs dans l'opacité et l'ignorance, et refuse d'engager les initiatives nécessaires au respect de la démocratie : les États membres maintiennent leur refus de publier le mandat officiel, la DG commerce a réduit la consultation publique relative au volet Investissement de l'accord à un questionnaire pour que les participants livrent leur analyse de quelques menues propositions de réforme et valident son agenda, tandis qu'elle limite très sérieusement l'usage des « reading rooms » [1], provoquant ainsi la colère des Parlementaires européens.

Clou de son opération « transparence », la DG Commerce a publié un « état des lieux » de la négociation le 11 juillet dernier [2], document dont l'indigence du contenu prêterait à rire si les implications du futur accord ne menaçaient pas si directement les droits des peuples et le futur de la planète.

Cette note d'information propose un état des lieux argumenté des problèmes, dangers et questions sans réponse soulevés par les négociations du marché transatlantique.

Les démonstrations économétriques développées dans les études d'impact préalables et abondamment citées par le Commissaire au Commerce et les chefs de gouvernement européens, qui promettent la création de millions d'emplois et l'amélioration des conditions de vie des ménages européens – environ 500 euros de gain de pouvoir d'achat annuel par ménage dans 15 ans - ne nous convainquent toujours pas.

Non seulement les créations d'emploi nettes promises semblent irréalistes, mais les emplois qui seront nécessairement détruits par la compétition des entreprises américaines dans un certain nombre de secteurs fragilisés par la crise, ou dépendants de protections aux frontières, ne s'opéreront certainement pas au profit des mêmes pays, des mêmes régions, et des mêmes secteurs. Les industries d'équipements, du textile ou de automobile devraient durement souffrir, quand ce sont surtout les secteurs à haute valeur ajoutée technologique qui bénéficieront de l'accord. Une projection des bénéfices attendus par pays dans le cas de la conclusion d'un accord extensif (incluant une harmonisation substantielle des normes de production et de consommation de part et d'autre de l'Atlantique) montre que le Royaume-Uni, l'Irlande, la Suède, la Norvège et l'Espagne bénéficieront nettement plus du TTIP que les autres pays [3]. Toujours selon cette étude, la France arrive avant-dernier dans ce classement des bénéficiaires étudiés.

Le Commissaire De Gucht a bien tenté de rassurer les Parlementaires européens le 15 juillet dernier lors d'un débat en plénière à Strasbourg en affirmant que les négociateurs européens auraient à cœur de garantir la sauvegarde d'un certain nombre de produits sensibles.

En attendant, aucun chiffre n'est communiqué concernant la réduction attendue des droits de douane agricoles, alors que l'avenir des agricultures européennes en dépend. Tout au plus savons nous par la presse que des propositions réciproques ont été faites, mais que celle des États-Unis a été jugée notoirement insuffisante par l'UE [4], qui l'a renvoyée sur le champ. On peut déduire de cet épisode que l'UE est prête à des concessions majeures en matière agricole.

Les mouvements sociaux et citoyens partagent quatre inquiétudes majeures dans ce dossier :

la négociation s'opérera-t-elle par liste positive ou négative ? Si la seconde option était retenue, ce que nous avons toutes les chances de croire puisque c'est le choix qui a prévalu dans la récente négociation avec le Canada, alors les institutions démocratiquement élues de part et d'autre de l'Atlantique n'auraient plus aucune chance de pouvoir choisir les modes de gestion, de fourniture et de régulation de ces services dans l'avenir, puisque seuls ceux qui seront explicitement nommés dans l'accord pourront être préservés.
Pour l'heure, l'UE a construit une offre « mixte » : positive concernant l'accès au marché, mais négative lorsqu'il s'agit de lister les secteurs dans lesquels elle accordera le « traitement national » [5] aux entreprises américaines. Cette approche a suscité le mécontentement des négociateurs américains, qui avaient formulé la leur sous forme négative et pressent l'UE de se ranger à leur approche. Mais la tactique européenne pourrait correspondre à une mesure de rétorsion face au refus américain de mettre à disposition des négociateurs européens la liste des restrictions sub-fédérales aux fournisseurs de services étrangers, dont les négociateurs des 28 estiment qu'elle est indispensable pour évaluer la valeur exacte de l'offre américaine. Si l'attitude américaine venait à changer, la forme de l'offre européenne pourrait donc également évoluer.
L'introduction d'une clause de type « standstill » pourrait renforcer cette situation de « gel » durable, puisque ce type de clause fait du moment de la signature un point de non-retour, privant les gouvernements et parlements de la possibilité de remettre en cause ce qui a été négocié dans le passé.
L'adoption d'un accord comportant un mécanisme de règlement des différends Investisseur-État risque d'avoir un effet profondément dissuasif sur les autorités publiques qui souhaiteraient (re)municipaliser un service, ou réintroduire des formes de contrôle public sur celui ci.
Enfin, si Karel De Gucht ne cesse de promettre l'exclusion des services publics du champ du traité, il peine à en fournir la garantie ou à préciser le champ de cette exclusion. Au contraire, les éléments dont nous disposons aujourd'hui prouvent qu'ils sont en grand danger. En effet le droit à réguler des collectivités publiques est présenté en exception au droit commun, celui de la libéralisation et de la protection des bénéfices des investisseurs privés.

Récemment, mais dans la continuité de l'engagement assidu de son ministère de l'économie contre la définition de toute forme de contrôle de l'activité de ses multinationales et du secteur financier [6], la France a notamment brillé par son action en faveur de la libéralisation des services financiers. Bercy s'est trouvé un allié de circonstance en la personne de David Cameron pour soutenir les lobbies bancaires français et européens dans leur demande d'allègement des contraintes réglementaires américaines régissant l'activité des banques sur le territoire.

Si le gouvernement fédéral américain accepte la libéralisation des services financiers dans son volet d'accès aux marchés, il refuse depuis juin 2013 les demandes de convergence réglementaire formulées par l'UE, arguant des efforts importants conduits depuis la crise de 2008 pour contrôler l'activité bancaire sur son territoire (et probablement aussi préserver le caractère incontournable du dollar dans les transactions internationales). Or la sanction infligée à la BNP-Paribas a encouragé les banquiers et les financiers français, qui souhaitent désormais pouvoir agir en complète extra-territorialité sur les marchés américains, et ne répondre, par conséquent, qu'aux normes européennes, bien moins contraignantes.

En matière d'investissement, la DG Commerce affirme avoir suspendu les négociations jusqu'à l'examen final des résultats de la consultation lancée en mars dernier concernant la protection des investisseurs et l'hypothèse de l'introduction d'un mécanisme ISDS [7] dans le traité final. La Commission dit avoir reçu plus de 150000 soumissions dans le cadre de cette consultation. Elle fera une première évaluation quantitative fin juillet, puis rendra un avis politique au plus tôt en novembre après analyse de toutes les contributions.

Or le texte soumis à la consultation par la DG Commerce est un monument d'incohérence : quand celle-ci reconnaît plus ou moins implicitement les failles systémiques de l'arbitrage d'investissement, elle en reconduit finalement le principe intrinsèque, qu'elle propose toutefois d'assortir de quelques réformes techniques. La Commission ne songe pas une seconde à remettre en cause les fondements actuels de la protection des investissements, quand ce sont eux qui confèrent des droits démesurés aux multinationales et aux investisseurs, d'autant plus démesurés que celles-ci ne sont soumises à aucun devoir ni aucune forme de sanction proportionnels.

Nous considérons pour notre part que l'aménagement marginal du mécanisme ISDS, qui suppose que celui-ci peut être réformé, ne répond pas aux préoccupations des sociétés civiles européennes comme américaines. L'introduction d'un code de conduite non contraignant, la codification du droit à réguler en exception ne remettront pas en cause la toute puissance d'arbitres qui sont à la fois juges et parties. Le maintien de dispositions telles que la clause de la Nation la plus favorisée ou le traitement juste et équitable permettront aux entreprises d'entamer des poursuites, et d'obtenir des compensations astronomiques, dans les situations les plus contestables, sans que les collectivités publiques puissent véritablement faire valoir leur droit à légiférer en faveur de l'intérêt général [8]. La proposition de la Commission fait d'ISDS une arme de destruction massive de toutes les régulations publiques.

La France, qui affichait une position très réticente à l'hypothèse que soit introduit un tel mécanisme, a largement atténué ses réserves depuis l'arrivée de F. Pellerin au poste de Secrétaire d'État au commerce, en dépit de l'intensification des critiques. La Secrétaire d'État considère désormais ISDS acceptable, même si celui ci ne figure pas au cœur de ses intérêts. Son Ministre de tutelle Laurent Fabius s'est en revanche montré plus critique : en posant le recours à un mécanisme juridictionnel public comme condition à l'accord de la France pour ISDS, il marque dans les faits sa distance à l'égard des propositions actuelles de la DG Commerce, qui se borne à des aménagements mineurs du système d'arbitrage, à travers notamment la promesse d'une plus grande transparence. Le gouvernement français doit donc clarifier sa position à très court terme.

Le dossier des marchés publics est également très sensible et démontre l'emprise des entreprises sur la discussion.

Il s'agit, à travers ce volet de négociations, de permettre un accès facilité des entreprises présentes de part et d'autre de l'Atlantique aux marchés publics de leurs pays d'implantation. C'est un enjeu offensif de premier plan pour l'Union européenne, qui considère que les dispositifs américains privilégiant les entrepreneurs locaux dans la fourniture de biens et de services des collectivités publiques représentent une discrimination majeure alors que les marchés publics européens sont déjà très ouverts, sur le papier, aux entreprises états-uniennes.

Les multinationales européennes, particulièrement françaises, présentes dans le secteur de l'eau, de l'énergie, de la restauration collective, de la fourniture d'équipements d'administration, de communication ou de transports, la prestation de services d'information, de télécommunication ou de gestion... souhaitent donc l'engagement des autorités fédérales américaines à suspendre des « contraintes » telles que le Buy American Act [9], le Buy America Act [10]ou le Berry Amendment [11], qui échappent à l'accord de l'OMC sur les marchés publics et dont seuls des accords réciproques bilatéraux peuvent permettre la levée par le Président américain.

C'est un volet très important pour les mouvements sociaux et citoyens. En effet ce type de dispositions favorisant les acteurs économiques locaux, surtout lorsqu'elles comportent des critères de qualité sociale et environnementale ambitieux, est indispensable pour les politiques de transition, l'emploi local et pour la limitation drastique des émissions de CO₂.

Les marchés publics pourraient également être couverts par le mécanisme ISDS proposé si celui-ci – ou certaines de ses clauses – est conçu pour être compétent sur les questions d'accès au marché, ce que les indications données par la DG Commerce dans la consultation publique laissent à penser. Mais là non plus, aucune indication substantielle n'est fournie par la DG Commerce, dont les truismes réjouissants nous rappellent, dans sa note de situation, que les négociateurs négocient, et que les deux parties réfléchissent à leurs propositions.

En outre le projet d'accord transatlantique concerne au moins autant la question de l'harmonisation réglementaire que les questions douanières stricto sensu. C'est dans ce cadre que les risques de voir l'UE accepter l'introduction de produits OGM et de viandes hormonées ou traitées chimiquement ont été largement médiatisés, et que Karel De Gucht, de même que Nicole Bricq puis Fleur Pellerin en France, ont successivement rappelé leurs engagements déterminés à exclure toute hypothèse d'abaissement des normes de sécurité alimentaire de l'Union européenne.

Mais qu'à cela ne tienne, l'accord pourrait comporter une disposition plus bien dangereuse, qui épargnerait aux négociateurs l'effort d'un accord à court terme, et aux responsables politiques le coût politique d'un renoncement : un mécanisme de coopération réglementaire « vivant », continuel, qui permettrait aux régulateurs de part et d'autre de l'Atlantique de poursuivre APRÈS la conclusion de l'accord l'effort de convergence normative dans les domaines n'ayant pas abouti.

Amenée par les États-Unis, la proposition d'un processus de coopération réglementaire permanent aurait pour tâche d'identifier les sujets d'harmonisation potentiels a priori, puis d'établir des propositions en lien avec les DG concernées. L'Union européenne a quant à elle repris presque mot pour mot une proposition en ce sens de Business Europe et l'AmCham (la Chambre américaine de commerce) dans son document de position et Karel De Gucht en a explicitement soutenu le principe [12].

Piloté par un « Conseil de coopération réglementaire », ce processus permettrait, concrètement, de retarder l'harmonisation réglementaire après la signature de l'accord, loin de l'attention publique et sans intervention des élus compétents du Parlement européen comme des États membres. Tous les secteurs où les deux parties ne parviennent pas à conclure un accord immédiat, tels que les questions sanitaires, les services publics, pourraient être discutés et faire l'objet de décisions ultérieures. Le Conseil en question requerrait la notification précoce des projets législatifs, afin de les analyser sous le seul angle de leur impact commercial. L'expérience américaine en la matière (un tel dispositif existe dans l'accorde de libre-échange entre les États-Unis et l'Australie) montre que les lobbies industriels jouent alors un rôle central dans les débats et décisions. Ce Conseil tel que proposé dans le TAFTA ne peut cependant être comparé à aucune expérience similaire tant son ambition est sans précédent.

Ce mécanisme serait en effet compétent dans des domaines aussi divers et déterminants que les mesures sanitaires et phytosanitaires, les produits chimiques et les pesticides, les produits cosmétiques, les appareils et protocoles médicaux, les produits pharmaceutiques... questions pour lesquelles l'UE fait aujourd'hui valoir le principe de précaution... Mais qu'adviendra-t-il de celui ci une fois un tel dispositif en place, et une fois les entreprises officiellement conviées à la table des régulateurs ?

Dans un autre domaine, des fuites récentes [13] ont permis à la société civile d'accéder au document faisant état de la position de l'UE dans le domaine de l'énergie et des matières premières. Il montre que l'une des priorités de l'UE concerne la levée des restrictions américaines à l'exportation de gaz naturel et de pétrole brut, afin d'accroître significativement l'approvisionnement de l'UE provenant d'outre-Atlantique. De quelles énergies est-il question : les gaz et pétrole de schiste US et les sables bitumineux canadiens.

La France et l'Allemagne ont explicitement appuyé cette approche, arguant, crise diplomatique avec Moscou oblige, de l'urgence de substituer de nouvelles sources d'importation au gaz russe, mais jurant que la compensation serait à somme nulle.

Si les attentes de l'UE étaient acceptées, l'usage de la fracturation hydraulique connaîtrait une considérable expansion aux États-Unis, en dépit des dommages écologiques qu'elle y a déjà causés (fuites, pollutions, séismes locaux...) [14]. Les responsables politiques européens et les négociateurs se retranchent, pour justifier leur demande, derrière l'argument selon lequel le gaz serait beaucoup moins émetteur de CO₂ que le pétrole ou le charbon lors de sa combustion. On sait pourtant que l'empreinte carbone du gaz de schiste prise depuis son extraction jusqu'à son arrivée au consommateur, surtout considérant l'effort énorme que les compagnies américaines produiront dans le domaine des infrastructures nécessaires à l'exportation de gaz naturel liquéfié, est équivalente. Sans compter la nécessité de diminuer drastiquement la consommation d'énergies fossiles en valeur absolue.

Nous savons également [15] que les lobbies industriels américains militent depuis des mois pour obtenir que la Directive sur la qualité des carburants ne soit pas mise en œuvre, notamment afin de ne pas empêcher l'exportation du pétrole issu des sables bitumineux canadiens (qui le sont largement via les États-Unis).

Comment l'UE, et la France, comptent-elles atteindre leurs objectifs de transition énergétique en maintenant leur consommation d'énergie fossile à un niveau constant ? Une telle politique questionne profondément les discours volontaristes et prétendument exemplaires de l'UE, et du gouvernement de François Hollande notamment, à l'horizon de la COP 21 de l'ONU sur le climat de Paris fin 2015.

C'est pourquoi nos associations maintiennent leurs positions et leurs exigences.

La DG Commerce n'a démontré qu'un effort cosmétique pour accéder aux demandes populaires de plus de transparence et de démocratie.

Le débat en séance publique organisée à l'Assemblée nationale le 22 mai [16] dernier a d'ailleurs mis en évidence le scepticisme régnant dans les rangs parlementaires, en particulier dans ceux de la majorité présidentielle. La résolution adoptée à son issue montre un tel nombre de précautions qu'elle revient à un certain désaveu de la politique actuelle du gouvernement de F. Hollande, dont les grandes entreprises ont, nous le savons désormais, l'oreille attentive.

Or, au delà des promesses publiques, qui tendent presque systématiquement à caricaturer les positions de la société civile, aucune garantie n'est aujourd'hui apportée concernant :

le principe premier que devrait constituer le droit à réguler des acteurs publics,
la préservation de tous les secteurs sensibles telles que l'agriculture, l'énergie ou les services publics, hors du champ de l'accord, de façon définitive,
l'inscription du droit de l'investissement à sa juste place dans la hiérarchie des normes internationales, de même que le respect du principe de proportionnalité des droits, des devoirs, et et des sanctions,
l'inscription du dispositif de règlement des différends Investisseur-État dans le cadre de juridictions publiques existantes ou à créer, qui suppose le rejet radical de l'approche « ISDS » proposée par l'UE comme par les États-Unis,
la soumission de tout dispositif de coopération réglementaire à un contrôle strict ex ante des parlements (nationaux comme européen), et le cantonnement exclusif, et définitif, de son champ d'action aux questions qui auront fait l'objet d'un accord, par voie de liste positive.
la mise en cohérence des positions de l'UE dans les négociations TAFTA avec ses engagements en matière de transition énergétique.

Les citoyens de quelque côté de l'Atlantique qu'ils résident n'ont pas besoin d'un accord de libre-échange en plus. Notre terre, notre atmosphère, nos rivières ne peuvent supporter davantage le dumping environnemental devenu la règle dans les négociations commerciales. Ce sont d'autres modèles économiques – coopératifs et solidaires, protecteurs des plus faibles, ancrés dans les territoires, valorisant les savoir-faire locaux et visant la qualité de vie et des emplois décents...- dont nous avons besoin si nous voulons nous donner la chance de restaurer un environnement durablement vivable, et de construire la justice sociale. Dans ces conditions, nous continuerons notre action de sensibilisation et de mobilisation des citoyens et des élus français, aux côtés de nos collègues et partenaires européens et américains, pour montrer le véritable visage de l'accord escompté, et pour empêcher sa conclusion.

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[1] http://ttip2014.eu/blog-detail/blog/TTIP%20ECJ%20Transparency.html

[2] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/july/tradoc_152666.pdf

[3] http://www.bfna.org/sites/default/files/TTIP-GED%20study%2017June%202013.pdf

[4] Selon des sources interrogées par le site Inside US Trade, l'offre initiale de l'UE proposait d'amener 83% de ses lignes tarifaires à zéro, quand l'offre des États-Unis plafonnait à environ 69%. Voir « De Gucht Pushes For Exclusion Of Sensitive Agricultural Products In TTIP, Inside US trade, 17/07/2014,

http://insidetrade.com/Inside-US-Trade/Inside-U.S.-Trade-07/18/2014/de-gucht-pushes-for-exclusion-of-sensitive-agricultural-products-in-ttip/menu-id-172.html , (article réservé aux abonnés)

[5] L'inclusion d'une clause de « traitement national » dans un traité prévoit que la partie conférant le dit traitement aux entreprises de l'autre partie traitera celles-ci aux mêmes conditions que les entreprises domestiques, et ne pourra introduire aucune forme de discrimination à leur encontre.

[6] Le Ministère de l'économie et des finances de Pierre Moscovici était parvenu à vider de toute ambition le projet de taxe de transaction financière porté à l'échelle communautaire, et a également obtenu le retrait des dispositions appelant à responsabiliser les multinationales françaises pour leurs activités extérieures ainsi que pour celles de leurs filiales et sous-traitants dans la Loi Canfin sur le développement et la solidarité internationale. Au nom du maintien de la compétitivité française...

[7] ISDS ou RDIE ; mécanisme de règlement des différends investisseur-État

[8] Voir à cet égard la réponse détaillée faite par une centaine de professeurs et chercheurs spécialistes du droit de l'investissement, https://www.kent.ac.uk/law/isds_treaty_consultation.html
Voir également la réponse détaillée de l'AITEC http://aitec.reseau-ipam.org/IMG/pdf/Reponse_finale_AITEC_Consultation_ISDS_CE_2_juillet.pdf

On peut également relire la lettre adressée par plus d'une centaine d'organisations de la société civile de part et d'autre de l'Atlantique à MM. Froman et De Gucht en décembre dernier, http://www.s2bnetwork.org/fileadmin/dateien/downloads/CivilSociety_TTIP_Investment_Letter_Dec16-2013_Final.pdf

[9] Le Buy American Act est une loi datant de 1933, qui prévoit que l'administration fédérale et toutes ses entités doivent privilégier les produits et services fabriqués sur le sol américain dans le cadre leurs commandes publiques. Voir http://en.wikipedia.org/wiki/Buy_American_Act

[10] Le Buy America Act est une disposition spécifique du Surface Transportation Assistance Act de 1982, qui prévoit l'extension des dispositions du Buy American Act aux achats effectués par des agences para-publiques ou des opérateurs privés agissant dans le secteur des transports et financés sur fonds fédéraux. Voir http://en.wikipedia.org/wiki/Buy_America_Act

[11] Le Berry Amendment a été introduit dès 1941 pour obliger le Département de la Défense américain à se fournir auprès d'entreprises locales pour l'ensemble de ses marchés d'approvisionnement (habillement, restauration, équipements, matériaux pour l'industrie d'armement...). Son contenu a évolué et s'est progressivement allégé mais il est devenu permanent en 1994 et a été codifié en 2002, et concerne aujourd'hui les textiles et l'alimentation principalement. Voir http://web.ita.doc.gov/tacgi/eamain.nsf/BerryAmendment/Berry%20Amendment?Opendocument

[12] http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-801_en.htm

[13] EU Energy Non paper, 27 mai 2014, http://fr.scribd.com/doc/233022558/EU-Energy-Non-paper

[14] Lire le rapport collectif d'ONG, No Fracking Way, Mars 2014, http://www.foeeurope.org/sites/default/files/publications/ttip-isds-fracking-briefingfr.pdf

[15] Voir le récent rapport des Amis de la Terre, Marchandages douteux, Juillet 2014, http://www.amisdelaterre.org/IMG/pdf/rapport_TAFTA-fqd-juil14.pdf

[16] http://www.assemblee-nationale.fr/14/ta/ta0339.asp

Attac France

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