Négociations UE-Etats-Unis : que révèle la manoeuvre électorale d’Emmanuel Macron ?

vendredi 12 avril 2019, par Maxime Combes

Opportuniste, Emmanuel Macron a annoncé vouloir s’opposer à l’ouverture de négociations commerciales entre les États-Unis et l’Union européenne, cachant mal l’inconstance de Paris en la matière. Cette décision révèle surtout l’incapacité de l’Union européenne à répondre à la fois aux menaces de guerre commerciale proférées par Donald Trump et aux défis que pose l’urgence écologique en termes de refonte des politiques de commerce international.

Quelques heures après qu’un « accord de principe » ait été trouvé en réunion des ambassadeurs permanents des États-membres de l’UE (COREPER) sur l’ouverture de négociations commerciales entre les États-Unis et l’UE, Emmanuel Macron a fait savoir qu’il s’y opposerait, jugeant que « défendre une Europe exemplaire pour le climat » impliquait de ne pas négocier « avec les États-Unis qui se placent en dehors de l’Accord de Paris ». Habile, cette annonce lui permet de ne pas renier l’engagement qu’il avait pris à la tribune de l’ONU en septembre 2018 en déclarant : « Ne signons plus d’accords commerciaux avec les puissances qui ne respectent pas l’accord de Paris ! », ciblant directement les États-Unis et Donald Trump.

La France devrait donc voter “NON” sur les deux mandats de négociation soumis à l’approbation du Conseil de l’UE « Agriculture et pêche » ce lundi 15 avril. Mais en l’absence vraisemblable d’une minorité de blocage, ces deux mandats devraient être votés à la majorité qualifiée. Rendus publics par la Commission européenne en janvier 2019 [1], les deux mandats portent sur la réduction des droits de douane sur les biens industriels, y compris automobiles, et sur l’harmonisation des normes et réglementations. De nouvelles versions des mandats auraient été rédigées par la présidence roumaine de l’UE et négociées par les diplomates des États-membres, mais ils ne sont pas, à ce jour, disponibles. Le présent texte vise à faire un tour d’horizon non exhaustif des questions soulevées par cette décision d’Emmanuel Macron et ce qu’elle nous dit de la situation.

Une prise de position tardive : Emmanuel Macron souhaitait-il vraiment empêcher des négociations avec les États-Unis ?

Cela fait des mois que la réouverture de négociations commerciales entre les États-Unis et l’UE est sur la table des décideurs européens, sans que la France ne s’y soit jusqu’ici clairement, fermement et publiquement opposée. Le Conseil européen des 21 et 22 mars, en présence d’Emmanuel Macron, avait d’ailleurs statué « que les mesures nécessaires soient prises pour mettre en œuvre rapidement tous les éléments de la déclaration commune États-Unis-UE du 25 juillet 2018 », soit une validation explicite du principe de l’ouverture de négociations commerciales avec les États-Unis [2]. A la même période, le secrétaire d’État au commerce, Jean-Baptiste Lemoyne, ne rejetait pas le principe de ces négociations puisqu’il se limitait à proposer de repousser la décision après les élections européennes [3].

Ces dernières semaines, dans les coulisses et selon les informations rendues publiques par la presse spécialisée, les diplomates français ont défendu des positions très disparates. Outre la proposition d’un report de la décision après les élections européennes, ils semblent avoir proposé successivement que les mandats de négociation excluent nommément l’agriculture ou la pêche, qu’ils offrent des garanties en matière environnementale, qu’ils comprennent une étude d’impact ou qu’ils annulent le mandat antérieur qui avait permis à l’UE de négocier le TAFTA. Si l’objectif de Paris était de bloquer l’ouverture de négociations avec les États-Unis, pourquoi avoir laissé entendre pendant des semaines qu’il suffirait de modifier le contenu des mandats, ou de repousser leur adoption après les élections, pour obtenir une validation française ?

Un deal “armes - voitures” avec l’Allemagne ?

Soucieuse d’éviter que Donald Trump augmente unilatéralement ses tarifs douaniers sur les automobiles européennes, l’Allemagne fait pression depuis des mois pour obtenir l’ouverture des négociations commerciales avec les États-Unis. Fort d’un rapport du département du Commerce qui l’y autorise, Donald Trump réfléchirait en effet à augmenter les droits de douane sur les voitures européennes, notamment les berlines allemandes, qui sont actuellement fixés à 2,5 %, jusqu’à 25 % [4]. Ce qui serait un coup dur pour l’industrie automobile allemande qu’Angela Merkel souhaiterait à tout prix éviter. Il semblerait que la France ait cherché à tirer profit de cette situation.

Fortement agacée par la décision de l’Allemagne de suspendre pour plusieurs mois ses exportations d’armes à l’Arabie Saoudite, la France aurait en effet mis en balance la possible ouverture de négociations commerciales avec les États-Unis, avec l’obtention de concessions lui permettant de continuer à exporter. De nombreux systèmes d’armements contiennent des équipements des deux pays et nécessitent donc l’autorisation des deux gouvernements pour les exporter [5]. Bien que l’Allemagne ait prolongé son moratoire le 29 mars dernier [6], la France a obtenu un relâchement de certaines clauses du moratoire lui permettant a minima de livrer les armements prévus par les contrats déjà signés [7].

Avant cette date, la France retardait toute prise de décision sur l’ouverture de négociations avec les États-Unis. Elle tergiversait et proposait de repousser à plus tard. Depuis cette date, la presse spécialisée indique que la France ne bloquait plus la possibilité d’une décision avant les élections européennes. Lors de la dernière réunion des représentants permanents des États-membres de ce jeudi 11 avril, personne ne se serait opposé aux mandats. L’ambassadeur français aurait même indiqué que la France “ne bloquerait pas les mandats” et que “l’Elysée allait trancher” [8]. Ces informations, si elles devaient être confirmées, tendent à montrer que la décision de l’Elysée ne traduit pas la volonté d’obtenir un refus de l’ouverture de négociations. Après avoir obtenu dans les couloirs ce qui était recherché, à savoir la poursuite de la vente d’armes à l’Arabie Saoudite, l’Elysée semble avoir juste voulu envoyer un message politique à l’opinion publique, quelques semaines avant les élections.

Une incapacité collective à opposer une alternative à Donald Trump

Depuis la décision de Donald Trump d’étendre l’augmentation des tarifs douaniers sur l’acier et l’aluminium à l’Union européenne à partir du 1er juin 2018, la Commission européenne et les États-membres de l’UE n’ont cessé de multiplier les gestes pour tenter de l’amadouer et d’empêcher des mesures unilatérales de sa part. En vain. Les engagements pris par Jean-Claude Juncker, le président de la Commission, en juillet 2018, lors de son déplacement à Washington, n’ont pas désarmé Donald Trump [9].

Les États-Unis ont augmenté les droits de douane de 35% sur les olives espagnoles, considérant les aides de la PAC versées comme une forme de dumping. Ils menacent aujourd’hui d’augmenter les droits de douane sur les automobiles européennes. Agacé par le projet de taxe française sur les GAFA, Donald Trump envisage des mesures de rétorsion [10]. Enfin, il vient de relancer la guerre commerciale entre Airbus et Boeing [11], considérant que les aides européennes à Airbus le rendaient légitime à augmenter de 11 milliards de dollars les droits de douane sur toute une série de biens de consommation (fromages,fruits, huile d’olive, vins, équipements aéronautiques).

La stratégie des décideurs européens visant à calmer Donald Trump ne fonctionne donc pas. Si les négociations UE-États-Unis devaient progresser rapidement dans les semaines ou mois à venir, on peut donc s’inquiéter du résultat. Les négociateurs américains disposent en effet d’un mandat de négociation offensif et étendu, qui concerne à peu près tous les secteurs. Ainsi, en matière agricole, le mandat américain détaille par le menu leurs objectifs en la matière : « garantir un accès complet au marché pour les produits agricoles américains dans l’UE en réduisant ou en supprimant les droits de douane », « éliminer (…) les obstacles non tarifaires discriminatoires à l’égard des produits agricoles américains » [12].

Comment dès lors faire confiance à la Commission européenne ou aux États-membres quand ils affirment que l’agriculture est exclue du champ de la négociation ? Robert Lighthizer, le négociateur en chef de Donald Trump, n’a-t-il pas récemment encore affirmé que « les États-Unis ne peuvent pas avoir un accord commercial avec l’Europe qui ne traite pas de l’agriculture » ? Compte tenu de leur stratégie inefficace, comment être certain que la Commission et les États-membres ne plieront pas sur l’agriculture - et sur d’autres secteurs - pour éviter que Donald Trump ne mette l’une de ses menaces à exécution ?

Quand à Emmanuel Macron, que fera-t-il après avoir voté NON ce lundi ? Que fera-t-il pour s’assurer de protéger nos concitoyens des conséquences que pourraient avoir de telles négociations sur l’emploi, le climat et, potentiellement sur l’agriculture et les autres secteurs ? Sans minorité de blocage, le processus, le contenu et le résultat de ces négociations s’imposeront à la France, quand bien même elle aura voté “NON” en Conseil de l’UE ce lundi 14 avril. Quelle est donc la stratégie d’Emmanuel Macron ? Sans capacité à imposer une stratégie alternative, Paris va faire la démonstration de son relatif isolement et de son impuissance à opposer à Donald Trump une stratégie efficace.

D’autre part, le 14 mars dernier, la majorité du Parlement européen a rejeté les mandats de la Commission européenne lors du vote d’un certain nombre d’amendements mais n’a pas été capable de voter une résolution claire indiquant ce rejet : le Parlement ne soutient donc pas l’ouverture des négociations avec les États-Unis sur la base des mandats actuels, mais Emmanuel Macron ne peut pas non plus se prévaloir de la position du Parlement pour construire un front du refus face à de telles perspectives de négociations. En pleine période électorale, le minimum serait qu’il explique et détaille la stratégie qu’il compte poursuivre, s’il y en a une.

L’accord de Paris ne peut pas être le seul critère utilisé en matière commerciale

Pour finir, il est plus qu’étonnant de voir Emmanuel Macron se prévaloir de la lutte contre les dérèglements climatiques pour s’opposer à la validation de mandats de négociations commerciales. On ne peut en effet pas dire qu’il ait fait preuve de constance en la matière. L’urgence climatique n’a en effet pas pesé bien lourd lorsque Emmanuel Macron a avalisé la mise en application provisoire du CETA qui avait été pourtant jugé non climato-compatible par les experts qu’il avait lui-même nommés. Pas plus lorsqu’il s’est agi de valider les accords de commerce avec le Japon ou Singapour, alors que le Japon n’est pas connu pour avoir une politique climatique des plus offensives, tandis que Singapour est un paradis fiscal portuaire aux importantes émissions de gaz à effet de serre par habitant. Aucun de ces trois accords de commerce ne fait d’ailleurs de la lutte contre les dérèglements climatiques une priorité qui s’impose aux logiques d’accroissement du commerce international.

Nul n’a également entendu Emmanuel Macron s’offusquer quand Jean-Claude Juncker s’est engagé en juillet 2018 à augmenter les importations de soja et de gaz naturel liquéfié venant des États-Unis. Résultat, les importations de soja ont augmenté de 112 % entre juillet et décembre 2018 : ce soja importé des États-Unis doit désormais alimenter la production d’agrocarburants européens. Tandis que les importations de GNL, qui sont notamment issues de l’exploitation extrêmement nocives des gaz de schiste, ont augmenté de 181 %, en contradiction flagrante avec l’impératif climatique de réduction de la consommation drastique des énergies fossiles [13]. Sans même un mandat explicite des États-membres et du Parlement européen, le Commission européenne entend d’ailleurs encore accroître les importations de gaz et de soja dans les mois à venir.

Plus largement, la décision d’Emmanuel Macron met le doigt sur l’un des problèmes les plus importants des années à venir. En faisant de l’adhésion à l’Accord de Paris l’unique critère permettant d’apprécier le niveau d’engagement des pays tiers en matière de lutte contre le réchauffement climatique, Emmanuel Macron élude 99% du problème. Cela révèle une mauvaise compréhension de l’urgence climatique et de l’impact des politiques de libéralisation du commerce sur le climat. Fondamentalement, y a-t-il une profonde différence de nature entre un État qui a signé cet accord et qui mène une politique néfaste pour le climat et un pays qui ne l’a pas signé ? Non.

Il est donc urgent d’élargir la focale : se limiter à exiger des pays tiers qu’ils soient partie prenante de l’Accord de Paris nous conduit dans une impasse, tant sur le plan tactique - on le voit bien dans le cas présent - que sur le fond du dossier.

D’une manière générale, les politiques de libéralisation du commerce et de l’investissement affaiblissent considérablement les normes écologiques et entravent les politiques de transition énergétique, faisant du droit commercial un droit qui s’impose au droit de l’environnement et au défi climatique. Imaginer que l’on puisse honorer les engagements visant à limiter le réchauffement climatique à 1,5°C ou 2°C, tout en se conformant aux règles du commerce international, revient à considérer qu’il faudrait se limiter à un panel d’instruments politiques (régulations, normes, fiscalité, etc) extrêmement réduits et sans aucun doute insuffisants.

Les mesures de protection de l’environnement sont en effet régulièrement contestées et invalidées au motif d’être une “restriction déguisée au commerce international”. Ne pas remettre en cause les règles qui organisent le commerce et l’investissement à l’échelle mondiale, c’est se limiter à agir dans le cadre de contraintes budgétaires étroites, compliquant extrêmement fortement les capacités d’intervention pour soutenir des politiques de sobriété et d’efficacité énergétique, le développement des énergies renouvelables et plus généralement les investissements massifs en faveur de la transition écologique. Le droit à réguler des pouvoirs publics est en effet fortement limité par les politiques de libéralisation des échanges et des capitaux qui ont dangereusement doté les marchés et les entreprises multinationales d’un véritable pouvoir de nuisance en la matière.

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