D’autres nations s’étaient réunies via l’OCDE pour "baiser l’Amérique et ce n’est tout simplement pas quelque chose dont nous ferons partie", a déclaré Robert Lighthizer, représentant américain au commerce, en s’adressant au Congrès, le 17 juin 2020, propos relayés par le Sydney Morning Herald

Boom ! Les États-Unis ont fait éclater le "BEPS 2.0" [1], le processus de réforme fiscale de l’OCDE, le Financial Times rapportant que le secrétaire au Trésor américain Steve Mnuchin a écrit une lettre à quatre ministres européens des finances pour leur dire que les États-Unis étaient «  incapables de s’entendre, même à titre provisoire, sur des modifications de la législation fiscale mondiale qui affecteraient les principales entreprises numériques américaines . »

Le représentant américain au commerce, Robert Lighthizer, a déclaré à la US Ways and Means Committee (principal comité de rédaction fiscale de la Chambre des représentants des États-Unis), en réponse à une question sur cette lettre, que l’intention était de bloquer toute nouvelle avancée à l’OCDE. « Nous ne faisions aucun progrès et [Mnuchin] a décidé que, plutôt que de les laisser poursuivre seuls, il fallait considérer que nous ne sommes plus impliqués dans les négociations ».

Les ministres des finances de France, d’Italie, d’Espagne et du Royaume-Uni ont répondu à la lettre, selon le quotidien belge Le Soir pour dire que «  les positions et les propositions des États-Unis ont toujours été respectées et prises en considération  ». Bien qu’ils n’aient pas pu résister à faire une petite enquête, notant que cela comprenait une proposition américaine importante qui n’avait jamais été «  pleinement expliquée  ».

L’administration Trump a ensuite ajouté de la confusion désormais courante, et ce avec le tweet de la porte-parole du Trésor Monica Crowley qui contredisait Lighthizer à la fois sur la nature de la décision américaine et sur la raison de celle-ci : «  Les États-Unis ont suggéré une pause dans les discussions de l’OCDE sur la fiscalité internationale pendant que les gouvernements du monde entier se concentrent sur la réponse à la pandémie COVID-19 et la réouverture de leurs économies en toute sécurité  ».

L’OCDE a riposté avec sa propre déclaration, laquelle ne provenait pas de l’équipe fiscale mais directement du Secrétaire général Angel Gurría. Sa menace était claire : «  En l’absence de solution multilatérale, un plus grand nombre de pays prendront des mesures unilatérales et ceux qui en ont déjà prises, pourraient ne plus continuer à les freiner. Cela déclencherait en conséquence des différends fiscaux et, inévitablement, des tensions commerciales accrues. Une guerre commerciale, surtout en ce moment, où l’économie mondiale connaît un ralentissement historique, nuirait encore plus à l’économie, à l’emploi et à la confiance  ».

Une réponse forte, arguant effectivement que les États-Unis sont irresponsables de miner les pourparlers. Mais en vérité, le processus était déjà en plein désarroi, les pays non membres de l’OCDE, membres du Cadre inclusif [2] - c’est-à-dire les pays à faible revenu - qui ont généralement été les gardiens des règles en ce qui concerne l’OCDE, dénoncent ouvertement l’incapacité de l’institution à tenir compte de leurs points de vue de manière significative. Plus que cela, l’OCDE avait déjà abandonné, à la demande des États-Unis, la plupart de ses ambitions originelles. Tout en restant fidèle à la promesse d’aller "au-delà du principe de pleine concurrence", le secrétariat avait tenté d’imposer un accord franco-américain qui, au mieux, ne servait pas à grand-chose.

Nos recherches avec la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises (ICRICT : Independent Commission for the Reform of International Corporate Taxation ) ont montré que la proposition de l’OCDE aurait ramené une petite partie des bénéfices actuellement déclarés dans les paradis fiscaux vers les pays où se déroule une véritable activité économique ; et aurait surtout bénéficié à quelques membres de l’OCDE, dont les États-Unis, plus qu’à tous les autres. (Soit dit en passant, nous avons publié le modèle complet et l’ensemble des données ; malheureusement, l’OCDE doit encore publier ses données ou tout modèle reproductible, en ne fournissant que des chiffres de première main difficiles à mettre en adéquation avec les autres).

Des taxes sur les services numériques ? Non, merci.

Encore une fois, quelle est la prochaine étape ? Le résultat évident est que toute une série de pays vont maintenant introduire leurs propres taxes sur les services numériques (TSD), pour percevoir une partie des revenus de ces grandes multinationales qui pratiquent l’optimisation fiscale. Ce n’est pas une mauvaise chose, pensez-vous, et peut-être un petit pas pour réduire l’injustice fiscale...

Mais, les taxes sur les services numériques sont de mauvaises taxes . Voilà, je l’ai dit. Elles ne traitent pas du transfert des bénéfices. Elles n’assurent pas des conditions de concurrence équitables entre les entreprises (bien au contraire). Elles ne s’attaquent pas aux inégalités mondiales en matière de droits d’imposition entre les pays. Les taxes sur les services numériques n’abordent pas la question des revenus indus récoltés durant la pandémie. Et elles ne vont pas dans le sens des réformes plus larges de l’impôt sur les sociétés qui sont aujourd’hui nécessaires de toute urgence (là encore, c’est tout le contraire).

Que font les taxes sur les services numériques ? Elles peuvent générer des recettes supplémentaires, généralement peu importantes, à un moment où elles sont très nécessaires. Elles peuvent réduire le parti pris politique à l’égard d’un secteur qui a été particulièrement agressif dans son évasion fiscale. Certes. Les taxes sur les services numériques permettent aux gouvernements de répondre à la pression de l’opinion publique pour qu’ils fassent quelque chose contre l’évasion fiscale, sans pour autant être vraiment efficace.

La menace de voir les pays suivre leur propre voie dans ce domaine a renforcé la pression en faveur de certains progrès internationaux au sein de l’OCDE, mais c’est du passé. Et la menace de taxes sur les services numériques n’a certainement pas empêché que de bonnes propositions comme celle du G24 soient abandonnées au profit de l’alternative limitée et très complexe, qui a été négociée bilatéralement par les États-Unis et la France (jusqu’à ce que les États-Unis piquent une grosse colère).

Priorités des pays

Les idées qui ont suscité l’optimisme initial autour de BEPS 2.0 n’ont pas disparu. Et, malgré la pandémie, l’abus fiscal systémique des multinationales ou le rôle de leurs conseillers dans les quatre grands cabinets comptables n’ont pas non plus disparu. Il y a un besoin urgent de réforme, et de recettes. Si les pays doivent prendre des mesures unilatérales, voici trois options - toutes conformes, en fin de compte, aux réformes plus vastes qui s’imposent :

• 1. Les pays devraient introduire des impôts sur les bénéfices excessifs. Ces impôts permettront aux États de s’approprier une partie des importants bénéfices immérités des entreprises qui bénéficient de l’intervention massive de l’État pendant le confinement, alors que toutes les autres en souffrent. Mais ces impôts doivent être basés non pas sur les bénéfices locaux déclarés des multinationales, mais sur une part équitable de leurs bénéfices mondiaux. Prenez les bénéfices mondiaux au-dessus, disons, d’un rendement de 5 % ; puis octroyez à un pays une part proportionnelle à sa part des ventes mondiales et du personnel de la multinationale. Le pays peut alors imposer ces bénéfices exceptionnels, immérités, générés localement, à un taux de 75 à 95 %, par exemple
  (Si tous les pays font cela, il n’y a pas de double imposition et les multinationales peuvent même conserver une partie de leurs bénéfices immérités. Pas mal pour une pandémie quand tant de personnes perdent tellement, alors ne prenons pas les plaintes trop au sérieux).

• 2. Les pays peuvent introduire des taxes minimales alternatives . Laisser les règles de l’OCDE, qui ont échoué, en place pour l’instant, en attendant une négociation mondiale, mais fixer une limite au delà ou en deçà de laquelle les bénéfices peuvent être transférés. Si les bénéfices déclarés après prix de transfert, capitalisation restreinte et toutes les autres manipulations finissent par être inférieurs à, disons, 80 % de la quote-part du pays par rapport aux bénéfices mondiaux et dans le cadre d’une approche fiscale unitaire, l’autorité fiscale devrait simplement fixer une limite à cet égard et revendiquer cela comme base d’imposition minimale.
  (Là encore, cette approche n’entraînera pas de double imposition, à moins que d’autres pays ne taxent beaucoup plus que leur quote-part, et dans ce cas, les multinationales devraient être encouragées à formuler leurs éventuelles plaintes à cet égard).

• 3. Les pays pourraient passer unilatéralement à une approche complète et unitaire , établie sous la forme d’un reporting . Il n’y a aucune raison, en fait, de ne pas aller jusqu’au bout. Il n’est pas nécessaire de parvenir à un accord global, et il n’y a aucune raison pour que cela entraîne une double imposition, à moins, encore une fois, que d’autres États taxent au-delà de leur quote-part. Quelle que soit la voie choisie par les pays ou les blocs régionaux comme l’UE, ils doivent veiller à ce que les multinationales soient tenues de publier leurs reportings pays par pays. Cela confirmera au monde entier que le pays ne taxe pas au-delà de sa quote-part, et révélera si d’autres pays continuent à pratiquer le transfert des bénéfices. Et bien sûr, les reportings pays par pays montrent au public quelles multinationales, et quels conseillers fiscaux, affichent la plus grande fermeté dans l’exercice de leurs responsabilités sociales pour payer les impôts de manière équitable, comme nous le faisons tous. Ce serait appréciable, n’est-ce pas ?

Qu’en est-il maintenant pour l’OCDE ?

À un certain niveau, l’OCDE est confrontée à un choix simple. Bien que « le spectacle doive se poursuivre », on peut supposer qu’un processus plus réfléchi se déroule à huis clos. Ils pourraient choisir de mener l’exercice à son terme, dans l’espoir que Trump soit remplacé et qu’une nouvelle administration désireuse de s’associer au résultat soit bientôt en place. Mais ce serait un accord de l’UE, avec peu d’autres pays capables ou désireux de s’engager pleinement pendant la pandémie, et les membres de l’OCDE ne voulant pas céder le vrai pouvoir. Et dans tous les cas, quelle est la probabilité qu’une réforme mondiale de l’impôt sur les sociétés soit en tête de la liste d’actions d’une nouvelle administration Joe Biden, confrontée à une double crise de corruption et de COVID ?

L’UE voudrait-elle se donner la peine, ou plutôt aller de l’avant et enfin mettre en place l’assiette commune consolidée pour l’impôt des sociétés (ACCIS), idéalement sur une base unitaire complète ? Il est difficile de voir comment l’OCDE pourrait regagner une quelconque crédibilité avec le Cadre Inclusif après avoir fixé les limites à son programme de travail à la demande des États-Unis, de sorte que le seul argument devrait être «  revenez, la grosse brute est partie ». Délicat, même si cela pourrait peut-être fonctionner un peu si l’UE était prête à atteindre un résultat plus ambitieux au niveau international, quelque chose de plus proche de l’assiette commune consolidée pour l’impôt des sociétés pour tous. Mais étant donné les difficultés de l’UE à gérer ses propres paradis fiscaux, nous ne devrions pas nous faire trop d’illusions.

Sinon, l’OCDE pourrait faire ce que nous lui avons demandé il y a quelques mois : accepter que ce processus soit un échec et qu’il est excessivement injuste pour les pays non-membres de l’OCDE, et l’abandonner. Il devrait être malheureusement évident pour tous que la négociation des règles fiscales internationales est politique et non technique ; et la légitimité de l’OCDE, en tant que telle, est technique et non politique. Ce n’est pas la bonne tribune.
Le rôle futur de l’OCDE en matière de fiscalité pourrait consister à fournir un soutien technique à ses membres dans le cadre d’une négociation fiscale mondiale. Cette négociation doit avoir lieu à l’ONU - non pas parce qu’elle est parfaite, mais parce que c’est son but : être le lieu dédié aux négociations politiques mondiales. L’OCDE a récemment fait son chemin habilement dans les processus de l’ONU, cherchant un rôle pour guider une sorte de "BEPS 3" pour les pays à faible revenu. Cela aussi est clairement illégitime ; mais cela laisse peut-être entrevoir un rôle technique en marge d’un processus politique.

De nombreuses personnes compétentes travaillent à l’OCDE pour améliorer la fiscalité internationale. Mais l’organisation a confirmé une fois de plus, pour ce qui devrait être la toute dernière fois, qu’elle est un club réservé à ses membres uniquement et qu’on ne peut pas lui faire confiance pour mener un processus véritablement inclusif.

Qu’en est-il maintenant des exclus du « cadre inclusif » ?

Ce n’est pas une coïncidence, bien sûr, si les membres de l’OCDE sont principalement des pays qui ont eu des empires et/ou sont des « nations colonisatrices », alors que ceux du « cadre inclusif » sont principalement des colonisés, « les territoires où les colons s’étaient installés ». C’est le moment ou jamais de laisser cela derrière nous.

Trois options se distinguent :

• 1. La possibilité de réformes significatives, menées au niveau régional. Une combinaison du groupe technique et du groupe politique (le Forum africain des administrations fiscales travaillant avec l’Union africaine, par exemple) ; ou un groupe technique travaillant avec une puissance régionale (le CIAT, le Centre interaméricain des administrations fiscales, avec l’Argentine, peut-être).
• 2. L’ONU pourrait enfin assumer son rôle de forum mondial pour les négociations mondiales sur les droits d’imposition mondiaux qui doivent, à terme, aboutir. Une décision cruciale à laquelle devra faire face le Groupe d’experts des Nations unies sur la responsabilité financière, la transparence et l’intégrité (FACTI), lorsqu’il rendra son rapport en janvier 2021, est de savoir s’il faut soutenir pleinement la proposition de convention fiscale des Nations unies. Un tel instrument est destiné à concrétiser des engagements pleinement multilatéraux en faveur de mesures de transparence fiscale, et en même temps à établir le forum de ces négociations.
  Les membres de l’OCDE ont déjà indiqué leur opposition, après avoir longtemps bloqué l’évolution du rôle significatif de l’ONU en matière de fiscalité. Si l’OCDE est dans une situation critique, même cela pourrait peut-être changer ; mais pour l’instant, la troisième option est peut-être la meilleure :
• 3. Ce processus serait dirigé par les groupes G24  [3] ou G77.
  L’idée ne serait pas de passer immédiatement à une négociation formelle et mondiale. Au lieu de cela, les groupes pourraient organiser une discussion ouverte entre les États, avec un soutien technique solide, pour permettre l’exploration des options et des revenus probables et des impacts économiques plus larges. En effet, l’idée serait de convoquer le type de processus que le cadre inclusif a défini dans son plan de travail, mais avec une participation véritablement ouverte.

Cela permettrait de faire émerger un consensus au fil du temps, mais aussi de fournir un soutien technique aux pays qui prennent des mesures plus immédiates, du même ordre que celles décrites ci-dessus, par exemple, face à la pandémie et aux autres contraintes pesant sur les recettes. Le réseau pour la justice fiscale est prêt à apporter un soutien technique à tout processus de ce type, comme le ferait sans aucun doute le mouvement mondial pour la justice fiscale.